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第 3 1 卷 第 1 2 期 管 理 评 论 V o l . 3 1 , N o . 1 2 2 0 1 9 年 1 2 月 M a n a g e m e nt R e v i e w D e c . , 2 0 1 9 部 际 节 能 减 排 政 策 博 弈 与 协 同 关 系 的 演 进 分 析 张 国 兴 1李 佳 雪 2管 欣 1 1 . 兰 州 大 学 管 理 学 院 , 兰 州 7 30 000 ; 2 . 清 华 大 学 经 济 管 理 学 院 , 北 京 1000 84 摘 要 政 府 内 部 的 跨 部 门 协 同 是 协 同 治 理 的 核 心 内 容 之 一 。 是 否 可 以 通 过 研 究 节 能 减 排 政 策 发 文 领 域 的 部 际 合 作 关 系 演 进 来 探 究 跨 部 门 间 的 博 弈 与 协 同 显 然 值 得 深 入 研 究 。 本 文 通 过 收 集 19 78 年 以 来 由 国 务 院 各 部 委 颁 布 的 149 3 条 节 能 减 排 政 策 , 基 于 政 策 文 本 解 释 了 各 部 门 在 政 策 措 施 选 择 方 面 的 差 别 及 联 系 ; 以 七 次 国 务 院 机 构 改 革 为 时 间 节 点 , 运 用 社 会 网 络 分 析 法 研 究 了 各 阶 段 政 策 颁 布 部 门 之 间 的 合 作 关 系 , 探 讨 了 政 策 发 文 过 程 中 政 策 措 施 选 择 方 面 的 合 作 现 象 及 部 门 博 弈 与 协 同 的 内 在 成 因 。 研 究 表 明 1 部 门 特 点 、 政 策 目 标 和 各 部 门 在 部 际 合 作 中 所 处 的 地 位 是 影 响 各 部 门 政 策 措 施 选 择 的 核 心 因 素 ; 2 节 能 减 排 政 策 制 定 部 门 的 部 际 合 作 关 系 越 来 越 紧 密 , 并 逐 渐 形 成 了 以 “ 发 改 委 - 环 保 部 - 财 政 部 ” 为 核 心 的 联 合 发 文 网 络 。 部 际 合 作 关 系 的 演 进 过 程 中 贯 穿 着 部 门 之 间 的 博 弈 与 协 同 , 而 其 背 后 的 原 因 在 于 部 门 追 求 利 益 与 履 行 职 责 之 间 的 冲 突 和 协 调 ; 3 环 保 部 门 与 其 他 部 门 的 合 作 次 数 及 广 度 明 显 上 升 , 其 合 作 逐 渐 演 化 成 “ 轴 心 - 辐 条 ” 的 网 络 结 构 特 征 。 文 章 还 从 打 破 部 门 等 级 界 限 、 明 确 责 任 归 属 、 完 善 部 门 绩 效 评 价 体 制 及 全 面 提 升 部 门 协 同 参 与 积 极 性 的 角 度 提 出 了 促 进 节 能 减 排 政 策 部 门 协 同 的 相 关 建 议 。 关 键 词 节 能 减 排 ; 政 策 措 施 ; 部 际 协 同 ; 合 作 网 络 收 稿 日 期 2 0 1 8 - 1 2 - 2 1 基 金 项 目 国 家 自 然 科 学 基 金 面 上 项 目 7 1 8 7 4 0 7 4 ; 7 1 8 0 4 0 6 3 ; 教 育 部 人 文 社 会 科 学 基 金 项 目 1 8 Y J C 6 3 0 2 0 8 ; 1 9 Y J C 8 1 0 0 0 7 ; 甘 肃 省 社 会 科 学 规 划 项 目 Z D 0 0 4 。 作 者 简 介 张 国 兴 , 兰 州 大 学 管 理 学 院 教 授 , 博 士 生 导 师 ; 李 佳 雪 通 讯 作 者 , 清 华 大 学 经 济 管 理 学 院 博 士 研 究 生 。 引 言 部 委 是 国 务 院 系 统 的 重 要 组 成 部 分 , 依 法 履 行 职 责 和 承 担 任 务 分 工 , “ 部 委 行 政 是 科 层 制 国 家 行 政 体 制 的 成 就 之 一 ” 。 超 越 部 门 窠 臼 和 基 于 公 共 利 益 形 成 合 力 来 实 现 整 体 行 政 目 标 均 要 求 建 构 起 跨 部 门 的 协 同 机 制 , 但 难 以 厘 清 的 管 辖 边 界 、 职 能 交 叉 以 及 本 位 主 义 导 致 的 相 互 擎 肘 又 使 得 部 门 间 的 冲 突 和 博 弈 时 有 发 生 。 如 何 协 调 部 际 关 系 , 建 立 健 全 我 国 部 际 协 同 机 制 日 益 成 为 政 界 和 学 术 界 共 同 关 注 的 热 点 问 题 。 随 着 节 能 减 排 压 力 的 逐 渐 增 大 以 及 政 策 运 行 环 境 复 杂 性 、 不 确 定 性 和 无 序 性 的 加 剧 , 为 了 不 断 优 化 环 境 治 理 制 度 安 排 , 全 国 人 民 代 表 大 会 及 其 常 务 委 员 会 、 国 务 院 及 其 各 个 部 门 在 1 978 2 0 1 6 年 间 共 颁 布 节 能 减 排 政 策 16 46 条 , 这 其 中 国 务 院 各 部 委 独 立 或 联 合 颁 布 的 比 例 超 过 9 0 。 这 些 不 间 断 颁 布 的 节 能 减 排 政 策 文 本 不 仅 反 映 了 环 境 治 理 领 域 的 制 度 嬗 变 , 也 是 政 策 思 想 的 物 化 载 体 , 是 政 府 部 门 处 理 公 共 事 务 的 真 实 反 映 和 行 为 印 迹 , 是 对 政 策 系 统 与 政 策 过 程 客 观 的 、 可 获 取 的 、 可 追 溯 的 文 字 记 录 , 而 基 于 政 策 文 献 的 计 量 研 究 为 从 宏 观 层 面 清 晰 地 了 解 政 府 部 际 关 系 演 进 规 律 提 供 了 量 化 分 析 依 据 [ 1 ] 。 部 际 关 系 是 指 政 府 内 部 各 个 职 能 部 门 之 间 的 关 系 , 部 际 关 系 的 主 体 小 于 政 府 , 所 谓 的 部 门 只 是 政 府 组 织 中 具 有 特 定 功 能 的 单 位 , 无 法 独 立 于 政 府 的 整 体 目 标 而 存 在 [ 2 ] 。 由 于 公 共 事 务 的 执 行 常 常 很 难 仅 依 靠 某 一 个 部 门 , 无 论 是 纵 向 的 央 地 之 间 还 是 横 向 的 部 门 之 间 各 个 部 门 的 立 场 、 行 动 及 其 相 互 关 系 都 是 特 别 重 要 的 问 题 。 部 际 关 系 协 调 由 纵 向 部 门 间 的 强 制 性 协 调 格 局 和 横 向 部 门 间 的 协 同 模 式 两 部 分 构 成 , 其 中 横 向 部 门 间 的 协 同 模 式 如 澳 大 利 亚 采 取 的 做 法 是 成 立 部 际 委 员 会 , 即 由 参 与 协 同 的 各 部 门 分 别 委 派 代 表 , 在 决 议 中 由 该 代 表 行 使 部 门 权 力 , 与 其 他 部 门 进 行 沟 通 ; 我 国 也 采 取 了 法 定 部 门 协 同 机 制 、 发 展 部 际 委 员 会 制 度 及 完 善 牵 头 机 构 设 置 等 方 式 促 进 横 向 部 门 间 的 协 同 。 部 门 协 同 一 直 是 公 共 服 务 领 域 的 一 个 重 要 问 题 [ 3 ] , 协 同 强 调 由 协 调第 1 2 期 张 国 兴 , 等 部 际 节 能 减 排 政 策 博 弈 与 协 同 关 系 的 演 进 分 析 2 5 1 合 作 产 生 的 新 的 结 构 及 功 能 , 指 通 过 集 体 行 动 和 关 联 实 现 资 源 最 大 化 利 用 和 整 体 功 能 放 大 的 效 应 [ 4 ] , 是 部 际 关 系 协 调 想 要 达 到 的 最 终 效 果 。 自 20 世 纪 9 0 年 代 “ 协 同 政 府 ” 概 念 提 出 以 来 , 跨 部 门 合 作 在 各 个 领 域 得 到 了 广 泛 应 用 。 各 国 政 府 都 在 致 力 于 促 进 政 府 内 部 部 门 的 有 效 协 同 , 由 此 提 出 了 “ 整 体 政 府 ” “ 协 同 政 府 ” “ 网 络 政 府 ” 等 多 种 发 展 模 式 , 在 过 去 的 十 年 内 , 许 多 国 家 的 中 央 政 府 和 地 方 政 府 纷 纷 实 现 了 由 过 去 各 部 门 各 自 为 政 的 模 式 向 现 在 合 作 式 模 式 的 转 变 [ 5 ] 。 也 有 越 来 越 多 的 学 者 对 跨 部 门 协 同 治 理 问 题 进 行 了 研 究 。 蔡 英 辉 和 李 阳 从 顶 层 设 计 角 度 分 析 了 中 央 行 政 部 门 间 的 合 作 关 系 , 探 寻 了 阻 碍 跨 部 门 协 同 的 原 因 [ 6 ] ; C hu a ng 和 W e l l s 对 医 疗 服 务 领 域 中 部 门 间 协 同 效 果 的 研 究 发 现 , 部 门 间 良 好 的 协 同 可 以 有 效 促 进 医 疗 服 务 提 供 的 效 率 [ 7 ] ; B a i 等 呼 吁 相 关 部 门 出 台 政 策 加 强 儿 童 慈 善 机 构 与 医 疗 服 务 机 构 的 有 效 协 同 , 以 便 为 弱 势 儿 童 提 供 更 好 的 关 怀 [ 8 ] , 部 门 间 的 协 同 有 助 于 跨 领 域 问 题 的 解 决 [ 9 ] 。 除 此 之 外 , 部 门 间 协 同 在 危 机 管 理 领 域 [ 1 0 ] 、 环 境 治 理 领 域 [ 1 1 ] 等 方 面 的 应 用 也 很 普 遍 。 为 了 实 现 部 门 间 的 良 好 沟 通 与 合 作 , 我 国 自 改 革 开 放 以 来 实 施 了 七 次 大 型 的 政 府 机 构 改 革 , 逐 步 缩 减 部 门 数 量 , 完 善 组 织 格 局 。 近 年 来 , 我 国 环 境 治 理 、 健 康 问 题 及 应 急 管 理 等 领 域 的 部 门 协 同 现 象 较 为 普 遍 , 如 2009 年 环 保 部 与 国 家 安 全 生 产 监 督 管 理 总 局 建 立 了 应 急 联 动 机 制 , 以 做 好 因 生 产 安 全 事 故 引 发 环 境 事 件 的 预 警 与 应 对 工 作 ; 2 0 13 年 , 发 改 委 、 环 保 部 、 住 建 部 、 水 利 部 和 农 业 部 联 合 印 发 了 太 湖 流 域 水 环 境 综 合 治 理 总 体 方 案 2013 年 修 编 等 。 对 于 节 能 减 排 领 域 的 协 同 现 象 , 学 者 的 关 注 点 主 要 集 中 在 两 个 方 面 其 一 是 跨 区 域 之 间 的 合 作 , 如 区 域 合 作 减 排 收 益 分 配 问 题 [ 1 2 , 1 3 ] ; 其 二 是 政 策 发 文 方 之 间 的 合 作 , 包 括 中 央 政 府 与 地 方 政 府 之 间 以 及 中 央 政 府 各 部 委 之 间 的 合 作 关 系 研 究 。 节 能 减 排 涉 及 工 业 、 商 业 、 政 府 乃 至 公 众 等 多 个 领 域 , 部 门 协 作 共 同 推 动 节 能 减 排 的 现 象 越 来 越 普 遍 。 但 总 体 而 言 , 有 关 跨 部 门 协 同 机 制 的 研 究 还 不 够 , 现 有 研 究 对 跨 部 门 协 同 问 题 的 考 察 深 度 也 有 待 提 高 。 政 府 部 门 间 的 竞 争 与 博 弈 时 常 存 在 , 不 利 于 构 建 一 个 有 效 的 跨 部 门 合 作 机 制 , 因 而 对 节 能 减 排 政 策 颁 布 部 门 间 合 作 关 系 的 研 究 也 就 显 得 十 分 有 必 要 。 政 策 是 部 门 行 使 权 力 、 履 行 职 责 的 重 要 表 现 形 式 , 研 究 政 策 协 同 对 于 研 究 部 门 间 协 同 关 系 具 有 较 高 的 解 释 力 度 。 本 文 采 用 内 容 分 析 法 从 政 策 总 体 力 度 和 政 策 措 施 力 度 两 个 维 度 对 1978 2 016 年 间 各 部 委 独 立 和 联 合 颁 布 的 共 计 1 49 3 条 节 能 减 排 政 策 进 行 量 化 , 并 将 社 会 网 络 分 析 法 引 入 对 政 策 发 文 方 合 作 关 系 的 研 究 中 , 通 过 可 视 化 分 析 技 术 呈 现 了 自 改 革 开 放 以 来 各 个 阶 段 的 节 能 减 排 政 策 颁 布 部 门 的 合 作 关 系 网 络 图 , 并 分 析 了 节 能 减 排 主 要 承 担 部 门 环 保 部 与 其 他 部 门 的 合 作 现 状 。 在 此 基 础 上 , 总 结 了 节 能 减 排 政 策 颁 布 部 门 在 政 策 措 施 选 择 方 面 的 差 异 及 各 部 门 的 合 作 关 系 , 聚 焦 于 国 务 院 系 统 内 部 , 探 讨 以 部 门 间 横 向 关 系 演 进 为 重 点 的 部 际 博 弈 与 协 同 问 题 , 以 期 为 实 现 更 好 的 部 际 协 同 关 系 及 制 定 更 为 有 效 的 节 能 减 排 政 策 提 出 相 关 建 议 。 数 据 来 源 及 统 计 分 析 对 于 政 策 的 研 读 有 利 于 通 过 政 策 主 题 的 变 化 呈 现 时 代 的 需 要 , 结 合 实 际 需 要 挖 掘 对 于 政 策 的 需 求 , 以 便 提 高 政 策 效 果 。 近 年 来 , 随 着 文 本 分 析 方 法 及 社 会 网 络 分 析 方 法 的 发 展 , 有 不 少 学 者 尝 试 将 这 些 分 析 方 法 引 入 到 对 政 策 的 研 究 中 , 并 实 现 了 较 好 的 效 果 。 谢 青 和 田 志 龙 对 中 国 新 能 源 汽 车 产 业 政 策 进 行 了 文 本 分 析 , 得 出 了 政 策 工 具 使 用 情 况 的 差 异 并 提 出 了 相 关 建 议 [ 1 4 ] ; O l s e n 和 F e nha n n 将 文 本 分 析 方 法 引 入 到 对 项 目 设 计 书 的 分 析 中 , 研 究 了 可 持 续 发 展 的 相 关 问 题 [ 1 5 ] ; Z a r do 和 C o l l i e 采 用 内 容 分 析 法 对 公 共 卫 生 政 策 文 本 进 行 了 量 化 , 说 明 了 定 量 研 究 在 政 策 领 域 的 重 要 性 [ 1 6 ] ; 此 外 , 政 策 文 本 分 析 在 环 境 保 护 政 策 研 究 [ 1 7 , 1 8 ] 、 教 育 政 策 研 究 [ 1 9 , 2 0 ] 及 科 技 政 策 研 究 [ 2 1 ] 等 领 域 也 得 到 了 广 泛 应 用 。 李 江 等 学 者 首 次 提 出 了 政 策 文 献 计 量 这 一 概 念 , 并 认 为 它 是 一 种 量 化 分 析 政 策 文 献 的 结 构 属 性 的 研 究 方 法 , 该 方 法 将 文 献 计 量 学 、 社 会 学 、 数 学 、 统 计 学 等 学 科 方 法 引 入 到 政 策 分 析 中 , 以 揭 示 政 策 主 题 、 目 标 与 影 响 , 政 策 主 题 的 合 作 模 式 , 以 及 政 策 体 系 的 结 构 与 演 进 [ 2 2 ] 。 借 鉴 已 有 成 果 , 本 文 将 尝 试 应 用 政 策 文 献 量 化 对 我 国 节 能 减 排 政 策 的 文 本 进 行 内 容 分 析 。 1 、 数 据 来 源 本 文 研 究 团 队 从 全 球 法 律 法 规 网 及 各 政 策 颁 布 部 门 门 户 网 站 上 搜 集 了 万 余 条 节 能 减 排 政 策 , 然 后 对 政 策 进 行 初 步 筛 选 , 为 保 证 政 策 筛 选 结 果 的 科 学 性 和 权 威 性 , 邀 请 了 相 关 专 家 对 初 步 筛 选 结 果 进 行 了 评 议 , 经 过 反 复 讨 论 最 终 形 成 了 包 含 1 9 7 8 年 以 来 的 我 国 节 能 减 排 政 策 文 献 数 据 库 。 研 究 团 队 借 鉴 彭 纪 生 等 人 的 研 究 方 法 [ 2 3 ] , 结 合 节 能 减 排 政 策 的 特 点 , 制 定 了 政 策 措 施 及 政 策 目 标 的 量 化 标 准 , 并 以 此 标 准 对 政 策2 5 2 管 理 评 论 第 3 1 卷 文 本 进 行 量 化 , 形 成 了 包 含 政 策 名 称 、 颁 布 部 门 、 政 策 涉 及 产 业 、 政 策 力 度 、 政 策 措 施 及 政 策 目 标 的 得 分 的 政 策 数 据 , 并 以 此 数 据 为 基 础 研 究 了 产 业 协 同 、 政 策 措 施 及 政 策 目 标 协 同 的 有 效 性 , 形 成 了 系 列 文 章 [ 2 4 - 2 6 ] 。 本 文 选 取 其 中 1 9 7 8 2 0 1 6 年 间 各 部 委 独 立 和 联 合 颁 布 的 共 计 1 4 9 3 条 节 能 减 排 政 策 , 作 为 本 文 研 究 的 数 据 基 础 。 为 了 对 政 策 进 行 量 化 研 究 , 研 究 团 队 制 定 了 政 策 力 度 及 政 策 措 施 力 度 的 量 化 标 准 [ 2 4 ] 。 政 策 力 度 是 对 政 策 法 律 效 力 和 实 施 效 力 的 一 个 概 述 性 指 标 , 一 般 认 为 , 政 策 力 度 与 政 策 颁 布 机 构 的 级 别 、 政 策 的 类 型 有 很 大 的 关 系 。 因 而 , 在 量 化 政 策 力 度 时 , 按 照 颁 布 机 构 及 政 策 类 型 分 别 赋 予 1 3 分 的 分 值 。 政 策 措 施 力 度 是 描 述 政 策 中 使 用 措 施 的 强 度 指 标 , 一 般 认 为 , 政 策 文 本 中 如 果 对 措 施 的 具 体 实 施 过 程 描 述 越 详 细 、 政 策 落 实 主 体 越 明 晰 、 保 障 政 策 措 施 有 效 执 行 的 措 施 越 多 , 则 政 策 措 施 力 度 就 越 大 。 因 此 , 按 照 对 保 障 政 策 措 施 实 施 的 完 善 程 度 及 对 政 策 措 施 描 述 的 详 尽 程 度 , 分 别 对 政 策 措 施 力 度 赋 予 1 5 分 的 分 值 。 为 保 证 量 化 过 程 的 科 学 性 , 赋 值 过 程 由 政 策 研 究 专 家 组 成 的 1 0 人 量 化 小 组 执 行 。 政 策 力 度 及 政 策 措 施 力 度 的 具 体 量 化 标 准 如 表 1 所 示 。 表 1 政 策 措 施 的 量 化 规 则 分 值 政 策 力 度 量 化 依 据 政 策 颁 布 部 门 及 政 策 类 型 分 值 政 策 措 施 力 度 量 化 依 据 直 接 程 度 3 各 部 委 制 定 的 条 例 、 规 定 、 决 定 5 政 策 落 实 主 体 清 晰 , 措 施 明 确 2 各 部 委 制 定 的 意 见 、 办 法 、 方 案 、 指 南 、 暂 行 规 定 、 细 则 、 条 件 、 标 准 3 存 在 政 策 落 实 主 体 , 有 一 定 的 执 行 措 施 1 通 知 、 公 告 、 规 划 1 无 明 确 落 实 措 施 2 、 基 于 政 策 措 施 的 部 门 差 异 分 析 各 部 门 在 节 能 减 排 政 策 的 制 定 过 程 中 扮 演 着 不 同 的 角 色 , 表 2 描 述 了 我 国 节 能 减 排 政 策 发 文 体 系 中 , 各 部 门 在 政 策 颁 布 数 量 、 联 合 行 文 参 与 程 度 、 所 颁 布 政 策 的 力 度 及 政 策 涉 及 产 业 的 差 异 。 其 中 , 政 策 总 力 度 是 根 据 各 政 策 类 型 进 行 赋 值 所 得 数 据 的 总 和 , 政 策 涉 及 产 业 中 的 数 字 代 表 涉 及 该 产 业 的 政 策 数 量 总 计 。 表 2 各 部 门 颁 布 节 能 减 排 政 策 情 况 部 门 名 称 参 与 颁 布 政 策 数 量 联 合 颁 布 政 策 数 量 联 合 颁 布 政 策 比 例 政 策 总 力 度 平 均 力 度 第 一 产 业 第 二 产 业 第 三 产 业 发 改 委 3 7 8 2 6 4 6 9 . 8 4 3 1 2 1 . 3 1 6 4 5 6 9 8 2 8 8 2 2 4 财 政 部 2 3 7 2 1 7 9 1 . 5 6 3 8 4 1 . 6 4 8 0 6 9 4 9 1 6 0 1 2 9 环 保 部 5 1 1 1 5 2 2 9 . 7 5 1 4 8 1 . 3 9 6 2 2 6 1 4 4 3 4 6 3 2 9 科 技 部 1 0 6 9 7 9 1 . 5 1 3 1 3 1 . 3 2 0 6 7 5 3 9 8 4 7 1 住 建 部 2 3 3 1 0 6 4 5 . 4 9 1 6 0 1 . 3 9 6 8 2 5 3 7 1 6 1 1 5 6 工 信 部 2 3 7 1 1 8 4 9 . 7 9 8 3 7 1 . 6 3 7 9 6 5 1 5 2 1 0 7 6 由 表 2 可 知 , 总 体 而 言 , 在 我 国 节 能 减 排 政 策 发 文 体 系 中 , 环 保 部 的 作 用 最 为 重 要 , 其 参 与 颁 布 的 政 策 数 量 为 511 条 , 居 第 一 位 , 其 后 依 次 是 发 改 委 、 财 政 部 、 工 信 部 、 住 建 部 和 科 技 部 。 发 改 委 参 与 联 合 颁 布 的 节 能 减 排 政 策 数 量 最 多 , 财 政 部 和 科 技 部 参 与 节 能 减 排 政 策 颁 布 的 方 式 主 要 是 与 其 他 部 门 合 作 , 联 合 发 文 比 例 分 别 达 到 91. 56 和 91 . 51 。 这 说 明 由 于 各 部 门 在 节 能 减 排 中 所 承 担 的 责 任 不 同 , 加 之 以 各 部 门 对 自 身 利 益 的 权 衡 , 造 成 了 参 与 方 式 的 不 同 。 例 如 , 环 保 部 作 为 节 能 减 排 的 主 要 承 担 者 , 无 论 其 他 部 门 是 否 选 择 合 作 , 制 定 节 能 减 排 政 策 是 其 职 责 所 在 , 因 而 其 单 独 颁 布 的 政 策 数 量 最 多 ; 而 如 发 改 委 、 财 政 部 、 科 技 部 等 不 直 接 承 担 节 能 减 排 责 任 的 部 门 , 只 需 协 助 相 关 部 门 制 定 政 策 即 可 。 各 部 门 参 与 颁 布 的 政 策 力 度 分 布 较 为 平 均 , 由 环 保 部 颁 布 的 政 策 平 均 力 度 略 高 于 其 他 部 门 。 从 产 业 角 度 来 看 , 目 前 我 国 节 能 减 排 政 策 主 要 关 注 第 二 产 业 , 其 次 是 第 三 产 业 , 对 于 第 一 产 业 的 关 注 力 度 较 小 。 第 二 产 业 主 要 包 括 采 矿 业 、 制 造 业 及 建 筑 业 等 , 近 年 来 , 我 国 重 工 业 高 速 发 展 , 带 来 了 严 重 的 环 境 污 染 , 造 成 了 能 源 消 耗 量 的 急 速 上 升 和 巨 大 的 外 部 成 本 。 因 而 , 第 二 产 业 节 能 减 排 具 有 较 大 的 发 展 空 间 , 在 我 国 节 能 减 排 体 系 中 起 到 举 足 轻 重 的 作 用 。 政 策 措 施 是 指 为 了 实 现 政 策 目 标 而 采 取 的 各 种 方 式 方 法 , 主 要 包 括 人 事 措 施 、 行 政 措 施 、 财 税 措 施 、 金 融 措 施 、 引 导 措 施 及 其 他 经 济 措 施 [ 2 4 ] 。 不 同 的 政 策 措 施 对 于 政 策 目 标 的 实 现 具 有 不 同 的 效 果 。 因 此 , 研 究 各 个 部 门 采 取 政 策 措 施 的 差 异 将 有 助 于 加 深 对 政 策 颁 布 部 门 特 点 的 认 识 , 以 便 根 据 政 策 目 标 及 部 门 自 身 特 点 制 定第 1 2 期 张 国 兴 , 等 部 际 节 能 减 排 政 策 博 弈 与 协 同 关 系 的 演 进 分 析 2 5 3 更 有 效 的 政 策 。 本 文 对 各 部 门 参 与 颁 布 的 政 策 所 采 用 的 政 策 措 施 力 度 进 行 了 统 计 , 并 区 分 了 政 策 是 否 由 单 一 部 门 独 立 颁 布 , 如 表 3 所 示 。 表 3 中 以 环 保 部 使 用 的 人 事 措 施 的 数 据 为 例 ,27 9. 4 、 0. 54 677 1 分 别 指 的 是 环 保 部 联 合 及 参 与 颁 布 的 所 有 政 策 中 所 使 用 人 事 措 施 力 度 的 总 和 及 平 均 值 , 176 . 6 和 0. 491 922 分 别 代 表 环 保 部 单 独 颁 布 的 政 策 中 所 使 用 人 事 措 施 力 度 的 总 和 及 平 均 值 , 其 他 数 据 与 此 类 似 。 表 3 各 部 门 颁 布 政 策 所 采 用 措 施 的 力 度 统 计 部 门 颁 布 形 式 人 事 措 施 行 政 措 施 财 政 税 收 金 融 措 施 引 导 措 施 其 他 经 济 措 施 环 保 部 参 与 颁 布 独 立 颁 布 2 7 9 . 4 1 5 9 4 . 6 1 6 4 . 6 4 5 . 8 6 7 6 . 8 9 0 . 3 0 . 5 4 6 7 7 1 3 . 1 2 0 5 4 8 0 . 3 2 2 1 1 4 0 . 0 8 9 6 2 8 1 . 3 2 4 4 6 2 0 . 1 7 6 7 1 2 1 7 6 . 6 1 1 2 8 . 3 6 2 . 7 1 2 . 8 4 1 7 . 3 4 3 . 2 0 . 4 9 1 9 2 2 3 . 1 4 2 8 9 7 0 . 1 7 4 6 5 2 0 . 0 3 5 6 5 5 1 . 1 6 2 3 9 6 0 . 1 2 0 3 3 4 发 改 委 参 与 颁 布 独 立 颁 布 6 1 . 1 3 0 1 . 9 7 1 . 7 2 7 . 9 1 7 5 . 3 6 8 . 2 0 . 4 8 2 2 7 5 2 . 6 8 1 2 1 7 0 . 9 1 4 0 2 1 0 . 2 4 9 7 3 5 1 . 9 2 2 4 8 7 0 . 5 2 0 1 0 6 6 1 . 1 3 0 1 . 9 7 1 . 7 2 7 . 9 1 7 5 . 3 6 8 . 2 0 . 5 3 5 9 6 5 2 . 6 4 8 2 4 6 0 . 6 2 8 9 4 7 0 . 2 4 4 7 3 7 1 . 5 3 7 7 1 9 0 . 5 9 8 2 4 6 财 政 部 参 与 颁 布 独 立 颁 布 8 5 . 7 5 7 7 . 5 5 2 2 . 7 4 6 . 3 4 2 3 . 4 8 3 . 8 0 . 3 6 1 6 0 3 2 . 4 3 6 7 0 9 2 . 2 0 5 4 8 5 0 . 1 9 5 3 5 9 1 . 7 8 6 4 9 8 0 . 3 5 3 5 8 6 7 . 2 4 2 . 6 6 7 . 2 3 1 7 . 3 6 . 1 0 . 3 6 2 . 1 3 3 . 3 6 0 . 1 5 0 . 8 6 5 0 . 3 0 5 工 信 部 参 与 颁 布 独 立 颁 布 1 2 5 . 1 6 6 1 . 2 2 1 5 . 2 5 4 . 6 5 1 1 . 7 5 2 . 3 0 . 5 2 7 8 4 8 2 . 7 8 9 8 7 3 0 . 9 0 8 0 1 7 0 . 2 3 0 3 8 2 . 1 5 9 0 7 2 0 . 2 2 0 6 7 5 5 6 . 3 3 3 9 . 4 5 2 . 8 2 0 . 8 2 3 8 . 4 1 3 . 4 0 . 4 7 3 1 0 9 2 . 8 5 2 1 0 1 0 . 4 4 3 6 9 7 0 . 1 7 4 7 9 2 . 0 0 3 3 6 1 0 . 1 1 2 6 0 5 住 建 部 参 与 颁 布 独 立 颁 布 1 1 7 7 1 9 1 3 9 . 4 3 2 . 6 3 8 2 7 3 . 4 0 . 5 0 2 1 4 6 3 . 0 8 5 8 3 7 0 . 5 9 8 2 8 3 0 . 1 3 9 9 1 4 1 . 6 3 9 4 8 5 0 . 3 1 5 0 2 1 5 4 3 9 5 . 8 3 9 8 . 5 1 6 7 . 1 4 0 . 2 0 . 4 2 5 1 9 7 3 . 1 1 6 5 3 5 0 . 3 0 7 0 8 7 0 . 0 6 6 9 2 9 1 . 3 1 5 7 4 8 0 . 3 1 6 5 3 5 科 技 部 参 与 颁 布 独 立 颁 布 6 8 . 8 2 4 0 . 9 1 2 1 . 8 2 8 2 9 4 . 3 1 6 . 4 0 . 6 4 9 0 5 7 2 . 2 7 2 6 4 2 1 . 1 4 9 0 5 7 0 . 2 6 4 1 5 1 2 . 7 7 6 4 1 5 0 . 1 5 4 7 1 7 1 5 . 6 2 1 . 1 1 0 . 7 4 . 9 1 9 . 1 0 1 . 7 3 3 3 3 3 2 . 3 4 4 4 4 4 1 . 1 8 8 8 8 9 0 . 5 4 4 4 4 4 2 . 1 2 2 2 2 2 0 注 每 个 数 字 下 面 括 号 里 内 容 为 平 均 力 度 。 如 表 3 所 示 , 从 各 部 门 政 策 措 施 的 使 用 情 况 来 看 , 环 保 部 独 立 颁 布 的 政 策 中 采 用 行 政 措 施 的 力 度 最 大 平 均 力 度 为 3 . 14 289 7 , 其 次 是 引 导 措 施 1. 1 623 9 6 ; 发 改 委 独 立 颁 布 的 政 策 中 采 用 行 政 措 施 2. 64824 6 和 引 导 措 施 1. 5 37 7 19 的 力 度 较 大 ; 财 政 部 独 立 颁 布 的 政 策 中 使 用 力 度 较 大 的 措 施 分 别 为 财 税 措 施 3. 3 6 和 行 政 措 施 2 . 1 3 ; 此 外 , 工 信 部 的 行 政 措 施 2. 8 521 01 和 引 导 措 施 2. 00 3361 , 住 建 部 的 行 政 措 施 3 . 1 1 6 53 5 和 引 导 措 施 1 . 315 74 8 , 科 技 部 的 行 政 措 施 2. 34 44 44 和 引 导 措 施 2. 1 22 222 分 别 居 于 前 两 位 。 可 见 , 除 财 政 部 之 外 , 其 他 各 政 策 发 文 部 门 采 取 的 最 为 普 遍 且 使 用 力 度 最 大 的 措 施 是 行 政 措 施 和 引 导 措 施 , 这 是 由 于 行 政 措 施 有 较 强 的 强 制 性 , 对 于 提 升 政 策 效 果 有 较 明 显 的 效 果 ; 引 导 措 施 得 到 广 泛 应 用 主 要 是 因 其 作 用 方 式 较 为 柔 和 , 不 会 涉 及 到 部 门 的 切 身 利 益 。 从 各 部 门 使 用 政 策 措 施 的 差 异 来 看 , 环 保 部 采 用 行 政 措 施 的 频 次 及 平 均 力 度 均 大 于 其 他 部 门 , 这 更 加 证 明 了 环 保 部 在 节 能 减 排 政 策 发 文 体 系 中 的 核 心 作 用 ; 财 政 部 采 用 财 税 措 施 的 频 次 和 平 均 力 度 均 大 于 其 他 部 门 , 这 与 部 门 的 特 点 有 关 ; 而 科 技 部 采 用 人 事 措 施 和 引 导 措 施 的 平 均 力 度 相 对 较 大 , 与 政 策 主 要 目 标 相 关 。 因 而 , 部 门 自 身 利 益 、 部 门 自 身 特 点 及 政 策 主 要 目 标 是 影 响 政 策 措 施 选 择 的 重 要 因 素 。 从 政 策 措 施 使 用 情 况 开 看 , 人 事 措 施 的 使 用 力 度 普 遍 偏 小 , 相 对 而 言 , 科 技 部 采 用 人 事 措 施 的 力 度 较 大 , 这 是 由 于 科 技 部 颁 布 的 节 能 减 排 政 策 主 要 内 容 多 为 依 靠 技 术 进 步 解 决 节 能 减 排 问 题 , 而 技 术 的 创 新 及 推 广 均 需 要 专 业 人 才 的 推 动 ; 行 政 措 施 的 使 用 力 度 普 遍 较 大 , 主 要 是 由 行 政 措 施 自 身 的 特 点 决 定 的 , 行 政 措 施 一 般 表 现 为 强 制 性 规 范 , 其 通 常 会 作 为 其 他 政 策 措 施 的 配 合 措 施 在 政 策 中 出 现 ; 财 税 措 施 除 了 财 政 部 使 用 力 度 较 强2 5 4 管 理 评 论 第 3 1 卷 之 外 , 其 他 部 门 使 用 力 度 较 小 , 财 政 和 税 收 的 特 点 导 致 了 其 他 部 门 即 使 采 用 财 税 措 施 , 也 要 依 托 财 政 部 门 进 行 ; 金 融 措 施 的 使 用 频 次 及 力 度 均 较 小 , 但 根 据 目 前 的 研 究 , 金 融 措 施 的 合 理 应 用 将 有 效 地 提 升 节 能 减 排 政 策 效 果 , 因 而 金 融 措 施 的 使 用 较 少 可 能 是 因 为 相 关 部 门 对 金 融 措 施 作 用 的 认 识 不 够 ,
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