区域开发机构环境与社会管理框架国际经验研究.pdf

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1目录缩略语列表执行摘要第一章 “一带一路”倡议下中国对外投资的环境挑战与机遇 1 主要的投资问题与环境挑战 1.1 投资目标国国情各异,加大了对外投资的不确定性 1.2 对“走出去”企业环保方面缺少明确法律规定,以鼓励与引导为主 1.3 投资地区和行业不平衡,导致局部环境问题突出 2 新形势下区域开发金融机构的发展机遇 第二章 国际多边金融机构环境与社会保障政策概述与对比分析 1. 泛美开发银行的环境与社会保障体系 2. 世界银行集团的环境与社会保障体系 3. 国际金融公司环境与社会保障体系 4. 亚洲开发银行的环境与社会保障体系 5. 现有国际多边金融机构环境与社会保障政策对比 5.1. 现有环境与社会保障政策的趋同性 5.2. 借鉴意义和问题讨论 第三章 “一带一路”倡议下区域金融机构环境与社会保障体系前景分析与建议 附录1 国际多边开发金融机构环境保障政策运行机制 1 泛美开发银行(IDB) 1.1. 环境条款的运行机制 1.2. 贷款和投资的内部评估体系 1.3. 环境条款的适用性和灵活性 2344445588910101212161921212122222 世界银行 2.1 环境评价 2.2 自然栖息地 2.3 虫害管理 2.4 原住民 2.5 非自愿性移民 2.6 林业 3 国际金融公司(IFC) 3.1 国际金融公司的企业可持续性政策和工具 3.2 外部利益相关方参与和公共磋商 3.3 投资活动的环境和社会风险管理 3.4 赤道原则下的环境和社会风险管理 3.5 新赤道原则(EPIII)下的典型环境与社会风险评估过程 4 亚洲开发银行 4.1 政策背景 4.2 环境保障政策体系 4.3 保障政策及国家保障系统 4.4 项目周期中的环境考虑 附录2 国际多边开发金融机构案例研究 1 泛美开发银行(IDB) 2 国际金融公司(IFC) 3 亚洲开发银行(ADB) 附录3 亚洲基础设施投资银行环境与社会框架 1 基本框架内容 2 环境与社会政策与标准 242424242425252525272823303031313335363637414545452ADB 亚洲开发银行(亚行,亚开行)AfDB 非洲开发银行AIIB 亚洲基础设施投资银行(亚投行)CHSS 社区健康和安全EBRD 欧洲复兴银行EIA 环境影响评价EIB 欧洲投资银行EPs 赤道原则EPFIs 赤道银行ESA 环境与社会评估IDB 泛美开发银行(美洲开发银行)IFC 世界银行集团国际金融公司MDB 多边开发银行TPP 跨太平洋战略经济伙伴关系协定TTIP 跨大西洋贸易与投资伙伴协定WBG 世界银行集团(世行)WWF 世界自然基金会缩略语列表3执行摘要2013年,中国政府提出共建“推进丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路建设”(以下简称“一带一路”倡议)以来,中国与“一带一路”沿线国家进行了一系列务实合作。2015年4月,中国国家发展和改革委员会(发改委)、外交部和商务部联合发布了推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动。我们注意到,“一带一路”涉及国家众多,沿线地区资源禀赋各异,经济互补性较强,彼此之间合作潜力和空间都很大。“一带一路”以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容,会形成大量产业产能合作和投融资机会。为了推动中国“一带一路”的绿色化发展,作为区域环境保护合作的支持机构,中国东盟(上海合作组织)环境保护合作中心与世界自然基金会(WWF)联合开展了区域开发机构环境与社会管理框架国际经验研究。该研究旨在通过对现有多边开发银行(MDB)在绿色金融和可持续投资领域的相关政策、准则、指导方针和措施的研究,总结MDB在融资、投资到实施全过程中对环境与社会风险管理的经验,期望为中国在“一带一路”倡议下的投资活动和金融合作提供政策借鉴。现有多边开发银行的环境与社会保障政策,下文不再做区分)是其应对环境与社会风险和践行可持续发展战略的经验总结,可帮助金融机构识别、降低和避免其投资和经营活动对环境和社会的负面影响。该研究选取了具有代表性的多边开发银行亚洲开发银行、世界银行集团和泛美开发银行,梳理其在推进投资进程中应用的环境管理框架,总结相关国际经验,并进一步进行可持续投资与环境绩效的最佳实践分析,提出了“一带一路”倡议下绿色金融改革与实践的基本定位是秉承五中全会提出五大发展理念,即创新、协调、绿色、开放、共享,从金融体系的绿色化,投资与资本的绿色化,防范环境风险、提升环境绩效,创新市场机制、促进自然资本的可持续投资等方面,推动绿色金融体系在“一带一路”倡议下的制度建设与实践,以期为中国的“一带一路”倡议提供绿色支撑。在此,我们对所有参与人员和提供支持的各方专家表示感谢。其中,技术报告组由中国-东盟环境保护合作中心的周国梅博士、李霞女士和世界自然基金会中国办公室的孙轶颋先生负责,报告由李霞女士、孙轶颋先生、汉春伟先生、吴艳阳先生撰写,倪欢女士、刘婷女士和卢笛音女士提供了案例与数据分析支持,周国梅女士、李霞女士对报告进行了统稿。报告在撰写过程中,特别感谢亚洲开发银行的李宁先生,国际金融公司的袁薇女士和周嵘女士,泛美开发银行的Emmanuel Andre Boulet先生和李凡女士,环境保护部国际合作司李海生司长、宋小智副司长、李永红处长、胡云芳女士,中国-东盟环境保护合作中心郭敬主任,世界自然基金会中国办公室卢思聘先生、李琳女士和郭丽娜女士, 环境保护部规划财务司张欣女士,发改委宏观研究院史育龙先生,对报告撰写过程中提供的指导和研究支持。4第一章 “一带一路”倡议下中国对外投资的环境挑战与机遇随着2013年“一带一路”倡议的提出和实施,中国与其沿线国家和地区的经贸关系正在更加紧密和深入地发展,投资呈现出快速增长的势头。2015年上半年中国企业对“一带一路”沿线中的48个国家的直接投资额合计70.5亿美元,同比增长22,占中国非金融类对外直接投资的15.31。 2013年,对中国香港特别行政区、东盟、俄罗斯的投资流量分别为628.24亿美元、72.67亿美元、10.22亿美元,分别同比增长22.6、19.1、30.2,对格鲁吉亚和吉尔吉斯的投资也实现了59.5和26的较高增长。 2但应注意到,在对沿线地区投资快速增长的同时,也出现了各种生态环境污染问题,使得环境问题逐渐成为中国对“一带一路”沿线地区投资不可忽视的重要因素之一。1 http// 中国对外投资合作发展报告2014,中华人民共和国商务部。在发达国家,绿色运动起步较早,企业社会责任已成为社会共识和企业的行为准则。部分中国企业在这方面意识较为薄弱,一些企业在履行社会责任方面缺乏主观能动性,这也为国际上产生“中国投资引起环境污染论”提供了依据。“一带一路”沿线各国的政治、经济、文化和社会情况存在着较大差异,如果前期准备不足,缺乏必要的政策和市场调研,势必会使中国企业的投资活动出现偏差。特别是部分国家政局复杂、社会动荡、不确定因素较多,各方势力极易通过炒作环保议题对投资进行政治操控,使投资企业被动卷入当地的纷争,从而产生巨大的经济损失。而有些国家环境法律和管理体系不够健全和完善,其不确定性也大大增加了企业进行投资风险和运营成本评估的难度。很多国家的非政府组织(NGO)和当地社区具有较大的影响力,而政府的公信力相对不足,如在信息透明和社区沟通等方面处置不当、应对不足,环境问题往往容易被关注甚至放大。中国对外投资中所引发的国际社会对“中国生态环境热钱”的忧虑有着深刻的国内根源。这种根源在国家层面表现为缺乏系统的对外投资配套的环境法律法规或指导意见,在地方政府和企业层面则部分表现为片面强调短期经济利益而忽视长远的环境收益,共同表现为对于“走出去”的环境影响问题重视不够、措施不全、约束不力。中国政府部门与大型国有企业乃至上市公司坚持“投资遵循属地原则”(即投资活动遵循投资活动所在国的相关法律法规和政策),导致企业易按照习惯思维将与投资属地政府的关系好坏作为投资决策的重要标准,而忽视环境风险,削减所在项目环境保护成本。当企业投资导致环境问题时,相关企业在国内也得不到相应的惩处,造成了不利的国际影响和直接经济损失。尽管中国商务部和环境保护部联合印发了对外投资合作环境保护指南3,但该指南对于在国外投资的中国企业,尚未构成强制约束力,企业履行社会环境责任主要以指导与鼓励为主。“一带一路”倡议下中国对外投资的环境挑战与机遇1 主要的投资问题与环境挑战1.1 投资目标国国情各异,加大了对外投资的不确定性1.2 对“走出去”企业环保方面缺少明确法律规定,以鼓励与引导为主3 2013年2月18日发布。http// 投资地区和行业不平衡,导致局部环境问题突出在“一带一路”倡议下,中国将加大对沿线国家投资力度,同时利用国内产业与技术升级契机,通过国内与国际市场对接合作,实现国际产能合作,一些劳动密集型和技术密集型产业在沿线国家布局,在带动沿线国家发展的同时,促进“中国制造”提质升级;带动中国对外投资创造性转移的同时,参与国际投资规则的制定,对于拉动中国经济发展和提升中国国际地位具有重要意义。在此背景下,中国发起设立了亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行(金砖银行)和丝路基金有限责任公司(丝路基金)等区域开发金融机构,为“一带一路”沿线国家的基础设施、资源开发、产业合作等与互联互通有关的领域提供投融资支持。2.1 建设绿色丝绸之路要求建立绿色投资与绿色金融机制中国发布的推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动中,明确提出了要“共建绿色丝绸之路”的理念和要求,提出要在投资贸易中突出生态文明理念,加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作。在鼓励企业参与沿线国家基础设施建设和产业投资中,也明确提出要主动承担社会责任,严格保护生物多样性和生态环境的要求,并规划了一批重点生态环境保护项目。“一带一路”愿景和行动计划将加强生态环境保护合作列为积极推动务实合作的重要领域之一,重点突出生态文明、合作共建绿色丝绸之路,统筹推进区域生态建设和环境保护,要求各领域开展合作时都要高度重视生态环境保护。将生态环保作为一带一路的重要支撑,将有力推进政策、设施、贸易、资金相通,使沿线国家受益。同时“一带一路”也为中国进一步推动参与南南环境合作打下了基础,搭建了平台,中国的生态文明与环境保护经验可以为这些国家所分享。但是如果忽视环保要求,建设进度与合作成果很可能因生态环境问题而受到严重干扰,造成损失。深入分析绿色丝绸之路建设中的生态环保内涵,体现在三个层面上。一是“一带一路”建设的理念、经济活动、项目设计等要优先考虑资源节约和环境友好的原则,让生态文明与绿色发展的理念贯穿和渗透进入“一带一路”的整体设计与全过程中。经济贸易、基础设施建设等活动应该绿色化、生态化,发展应是绿色、低碳的发展模式,遵循资源节约和环境友好的原则。二是积极主动防范生态环境风险,生态环保为“一带一路”提供服务支撑,为此需要制定相关的区域环境保护准则或指南,成为丝绸之路经济带建设的环境保护指导准则。2 新形势下区域开发金融机构的发展机遇6三是“一带一路”沿线国家在环境与发展领域的合作,促进环境与经济和谐发展,提升区域环境可持续承载力,实现共同绿色发展。绿色化“一带一路”,需要绿色化哪些关键环节概括起来,主要包括在战略与政策制定过程中,要坚持绿色化的原则;二是国际产能合作与基础设施建设,要坚持采取资源节约与环境友好的技术标准与准则;三是“一带一路”沿线的经济、物流、产品与服务贸易要考虑积极引入环境绿色标准;四是将环保绿色产业有机融入国际产能合作与一带一路重点任务和项目设计中,通过示范试点和园区合作,将绿色低碳环境技术与产业打造成为支撑“一带一路”建设的技术产业合作方向与内容。综上,绿色丝绸之路建设,要求首先制定和引入绿色投资与绿色金融机制,体现高标准的生态环境保护要求,鼓励投资企业践行和履行社会环境责任,对违反生态环境相关法律法规的企业,建立负面清单和黑名单制度。2.2 经济贸易活动中环境规则和标准不断提高随着跨太平洋伙伴关系协定(TPP)部长级谈判在美国亚特兰大结束,加上已有的北美自由贸易区、谈判中的美洲自由贸易区、跨大西洋贸易与投资伙伴协定(TTIP)等,将极大冲击现有WTO协定框架下的国际经贸格局,特别是对出口占国民经济比重显著的中国而言。根据世界银行公布的数据,2014年中国出口贡献了其GDP的22.64。新的经贸格局的形成,不仅将挑战中国当前的依赖出口的经济发展模式,更对中国的产业升级和转移之路设下了严峻挑战。位于全球最大供应链上游的中国,未来不管是主动还是被动,都必将剥离很大一部分以出口为导向的制造业。TPP旨在推动自由贸易和投资,其中专设了环境一章,提出了促进贸易与环境政策相容性,包含两个层面的涵义,一是贸易活动不能损害生态环境,通过合作来解决与贸易有关的环境保护问题,二是环境保护政策也不可以成为阻碍自由贸易的新门槛,各成员方不可以利用(原来或新建)环境法律及相关环境规制来限制自由贸易和投资。因此,TPP相关环境规制的条款,实际上提出了参照国际环境标准来制定相应规则的要求,环境保护不仅不能妨碍自由贸易,而且可以帮助贸易实现“绿色化”。另外,TPP相关规则也提出了促进环境产品与服务贸易的要求,消除此类产品和服务的国际自由贸易的关税和非关税壁垒,通过双边和多边的合作方式来促进环境产品与服务的生产、应用和贸易活动。在一点在亚太经济合作组织框架下已经得到积极实践。TPP和TTIP,预示着全球供应链将扩张至相对较新的地区,东盟国家将成为发达国家制造业迁移的首选目标国,非洲也将成为部分低成本制造业的迁移地。如果说“一带一路”填补了TPP、TTIP之间的地理真空,中国主导的区域开发机构则是支撑“一带一路”倡议实施的最重要工具。可以说,中国提议设立的一系列区域开发金融机构,如亚投行、金砖银行,以及预想中的上合组织开发银行(上合银行),加之目前已有的国家开发银行和中国进出口银行,都将是中国应对国际经贸地图嬗变、稳固全球产业链中心位置战略的核心组成。但必须看到,不管是在美、日等国回应亚投行成立的官方声明中,还是美国政府对于中国加入TPP问题的回应中,相关环境规则和标准都被上升到了前所未有的高度,国际间的“绿色壁垒”逐渐形成,并业已成为中国绕不开的议题。国际社会已广泛认为环境管理既应是一种企业责任,也是一种商业机会,而多边开发机构在二者中可以发挥重要的联系作用。目前,许多国际机构如联合国环境署、世界银行、经济合作与发展组织(OECD)以及其他多边机构正积极推动企业社会责任、金融服务业环境可持续管理以及4 http//databank.worldbank.org/data/reports.aspxsource2countryCHN“一带一路”倡议下中国对外投资的环境挑战与机遇7具体资源型行业的管理指南或合作计划的制订,获得了各国的广泛支持和高度认可。作为国际秩序制定的新参与方,由中国主导的一系列新兴区域开发机构在环境管理方面尚无自身先例可循,初创阶段可考虑向现有的国际多边开发机构学习,积极秉承“拿来主义”和坚持“走有中国特色道路”的原则,对比分析各国际金融组织现状和本国实情,吸收现有国际金融机构成熟的环境保障机制核心思想,创造性地依据区域特点量身打造可实际操作的弹性条款,使得环境表现不再成为其薄弱一环,而是有特色的可持续运营的基本要求和基石,成为机构的核心竞争力和战略发展的源动力。“一带一路”倡议下中国对外投资的环境挑战与机遇8第二章 国际多边金融机构环境与社会保障政策概述与对比分析本章将回顾现有国际多边金融机构,如世界银行集团、亚洲开发银行等在环境和社会保障方面的政策及其实施的经验与教训,并归纳分析不同的利益相关方对这些政策的批评与建议,以给未来由中国主导的新兴多边金融机构提供借鉴。泛美开发银行(简称泛美银行,IDB)是由发展中国家为主发起的跨国开发银行,较早关注经济增长以外的社会发展、社会公平、环境保护、气候变化等可持续性议题,是第一个引入环境条款的多边发展银行。早在1979年,泛美银行就发布了环境保护政策(OP-703)。从20世纪80年代末期到20世纪90年代早期,泛美银行又积极支持和接受了可持续发展原则,将其融入自身的环境条款。泛美银行的环境保护政策按照可持续发展的原则制定,来源于1992年的“里约宣言”和“21世纪议程”。可持续发展的目标包括社会和经济的发展目标,以及长期的环境可持续性目标。在1994年的8项环境补充条款中,泛美银行将环境、减贫和社会平等作为银行的优先资助领域。IDB的环境条款的宗旨包括以下几点第一,通过在所有银行资助的项目和活动中强调环境管理的重要性,并提高借款国的环境管理能力,提高其成员国的长期发展收益;第二,保障所有银行的项目和活动都是环境可持续的;第三,在银行的框架下鼓励企业履行环境责任。为了实现上述目标,银行在所有相关活动中强调环境的重要性,并促进环境意识的主流化。在内容方面,IDB的环境条款主要分为两大类,即环境保护主流化条款和环境保障条款。其中环境保护主流化条款适用于涉及公共部门的相关项目和活动,致力于提高公共政策的激励水平,从而催生环境保护的市场机遇。而环境保障条款同时适用于公共部门和私人部门,旨在保障银行相关项目和活动的环境质量。IDB的所有资助项目都要满足环境保障条款的要求。具体来说,IDB的环境与社会保障体系称为可持续发展框架,由如下几个部分组成51 强制性要求(Mandate)。包括银行章程和机构战略;2 部门战略和优先投资领域(Sector Strategies and Priorities)。含部门战略和在农业、自然资源管理、旅游、生物多样性等核心领域的部门框架;3 保障政策和实施流程(Safeguards Policies and Process)。包含环境安全保障符合性政策,土著居民政策,非自愿移民政策,灾难风险管理政策,发展中的性别平等;4 绩效评估(Measurement of Results)。对区域发展目标、保障体系绩效等的评估;5 能力建设与知识共享(Capacity Building and Knowledge)。泛美开发银行的可持续框架包含内容较全面,包含的政策也比较全面,除一般多边开发银行包含的政策外,还包含气候变化等内容。然而,在社区影响和劳动力工作环境方面并没有相关的政策。1 泛美开发银行的环境与社会保障体系国际多边金融机构环境与社会保障政策概述与对比分析5 Sustainability Report 2014, IDB9通过贷款项目和政策建议,世界银行集团(World Bank Group,WBG,世界银行)对借款国的经济、社会和环境政策以及投资项目都有着相当重要的影响。从二十世纪七十年代后期起,世界银行(国际复兴开发银行和国际开发协会)批准了一系列内部政策,指导其项目和政策改革的选择和设计。1998年,世界银行将其主要的环境和社会政策组合后制定了“保障政策”(Safeguards),旨在为环境和弱势人群提供最低的保护,使他们免于世行资助项目的负面影响。世界银行集团的国际金融公司和多边投资担保机构(MIGA)也遵循了这些程序,并采纳了大多数世界银行制定的内部政策。尽管这些政策仍然有许多缺陷,但在面对世界银行投资活动的负面影响时,这些政策还是可以为环境和易损人群提供最低的保障。世界银行的保障政策建立了强制的标准和程序,要求借款方和世行在筹备和实施项目时,必须遵循。保障政策建立了最低的程序性的权利,提供了公众参与决策和获取信息的重要渠道。民间团体曾用保障政策改变了世行资助项目的项目设计,缓解了环境和社会影响,并保障社区分享更多的项目利益。当世行和借款国政府没有遵循世行的政策,社区可向世行的独立检查组投诉。大多数保障政策都由业务政策(Operational Policies, OPs)组成,包括核心要求和必须遵守的程序。世界银行和环境保障相关的业务政策可具体分为以下几大类OP1 环境评价(OP 4.01),可通过它确认潜在的环境和社会影响,并提出缓解影响的措施。评价过程还可确定是否需采用其它保障政策(例如非自愿移民政策)。世行要求客户构建环境和社会评估与管理系统(Environmental and Social Assessment and Management System,ESMS),以识别和管理潜在的环境和社会风险。2 自然栖息地(OP 4.04),该政策防止世行资助的项目影响到具有较高动植物种类密度,并且本质上没有受到人类活动影响的区域。3 虫害管理(OP 4.09),世行鼓励使用生物或环境控制的方式来管理虫害,减轻对化学杀虫剂的依赖,并为获得和使用杀虫剂制定一些限制。只有在综合虫害管理方法下合理使用杀虫剂时,世行才会资助购买。4 原住民(OP 4.10),这一政策为影响到原住民社区的项目制定了标准和程序,从程序上使原住民社区有权同意或否决预计项目。5 非自愿性移民(OP 4.12),这个政策为涉及到搬迁或因失去土地、房屋或收入来源而造成经济性移民的项目,制定了标准和程序。6 林业(OP 4.36),这个政策规定了世行资助的林业项目的最低标准,为有条件限制的商业砍伐和农场开发提供融资。需要注意的是,世行的保障政策仅仅应用于投资型项目,例如修建公共设施、工业开发计划、农业项目或者自然资源开发。尽管世行资助的政策改革,如国家的法律、规则和体制改革,也会造成重大的社会和环境影响,但世行的保障政策不适用于政策性贷款。另外,世行的保障政策常常不能引用国际权利公约和标准,而这些公约和标准可为受影响社区提供更强有力的保障。2 世界银行集团的环境与社会保障体系国际多边金融机构环境与社会保障政策概述与对比分析10国际金融公司(IFC)于1956年成立,是世界银行集团的私营部门分支,其总部位于美国华盛顿特区。IFC的可持续性框架明确表达了其可持续性战略承诺,并将可持续性作为一种重要的风险管理办法,其由以下内容构成1 环境和社会可持续性政策,其中界定了IFC在环境和社会可持续性方面的承诺、角色和责任。2 绩效标准,主要针对客户,界定了客户在管理其环境和社会风险方面的责任,指导和帮助客户识别、避免、减缓和管理风险和影响,加强利益相关者参与相关信息的披露,实现可持续经营。对于直接投资(包括通过金融中介机构提供的项目和企业融资),IFC要求其客户采用绩效标准来管理环境、社会风险和影响,以加强发展机会。3 信息获取政策,其中明确了IFC的透明度承诺,体现了其在业务运营透明度和良好治理方面的承诺,列出了公司在投资和咨询服务方面的机构披露义务。IFC的可持续框架有着深远的意义。这不仅因为IFC通过其贷款和投资活动影响着其它金融机构,还因为IFC对40多个贷款机构(主要是商业银行)的社会和环境标准施加着重要影响。这些机构保证在其自身的项目贷款中,遵循由IFC发起并主导的社会和环境标准,即“赤道原则”(Equator Principles,EPs)。综合来看,IFC的可持续框架被很多环境组织所欢迎,其主要原因包括1 不断更新与改进2006年、2012年IFC相继更新了其可持续发展框架。IFC正对其目前采用的可持续发展框架进行评估。2 广泛参与IFC鼓励各利益相关方,包括政府和环境NGO,积极参与到可持续相关政策和标准的设置与更新。3 严格的信息披露IFC有明确的信息披露政策来保证咨询和投资活动的透明。该政策也持续更新,以便改善管理和审计。4 影响广泛可持续框架被应用到IFC的咨询服务和投资活动中,可使其可持续发展概念与实践在IFC不同行业全球伙伴的商业活动中主流化。作为亚洲开发银行(亚行)保障政策的核心组成部分,亚行环境保障政策的目标是保证环境安全和项目的可持续性,并支持在项目决策过程中综合考虑环境因素。这些要求适用于所有亚行融资和/或亚行管理的主权和非主权项目,以及它们的组成部分。亚行要求在开展贷款项目之前,对具体项目进行环境评估。亚行将项目分为四大类,不同类别执行不同的环评标准,即对A类执行环境影响评价(Environmental Impact Assessment,EIA),对B类执行初始环境检查(Initial Environmental Examination,IEE),对FI类执行环境和社会评估与管理体系(Environmental and Social Assessment and Management System,ESMS),及对C类豁免环境评估。为了解项目可能产生的影响和风险的重要性,确定评估级别和保障措施所需的组织资源,3 国际金融公司的环境与社会保证体系64 亚洲开发银行的环境与社会保障体系6 注国际金融公司虽然是世界银行的附属机构,但它本身具有独立的法人地位,且在环境与社会保障方面执行一套独立的政策与标准,故将此部分独立成文。国际多边金融机构环境与社会保障政策概述与对比分析11*根据亚行的保障政策声明如果FI类投资项目没有或只有很小的环境与社会风险,FI项目将被视为C类项目,不需要申请任何其他具体要求。环评标准 项目分类 环评细则EIAA类项目如果待议的项目可能对环境产生重大的、不可逆转的、多种形式或没有先例的不利影响,将被归入A级。这些影响的范围可能会超出项目所在地或所使用的工具的范围。对这类项目需要开展环境影响评价。1.识别影响2.环境管理计划3.尽职调查和审查4.监测和审查IEEB类项目如果计划的项目对环境的潜在负面影响小于A级,将被归入B类。这类项目的环境影响局限于项目所在地,而且很少产生不可逆转的环境影响;与A类项目相比,在多数情况下都可以很快制定和采取减缓措施。对这类项目需要开展初始环境审查。1.初始环境条件检查2.环境管理计划3.尽职调查和审查4.监测和审查ESMSFI类项目如果待议项目涉及亚行向金融中介或通过金融中介进行投资,将被归入金融中介类*.1.环境和社会政策2.影响识别过程3.组织能力和竞争力4.员工培训需求5.监测和审查豁免C类项目如果计划的项目只会对环境产生轻微的负面影响,或根本不会产生负面影响,将被归入 C类。尽管对这类项目不需要开展环境评价,但仍需评价其环境影响。N.A.亚行投资项目环境分类法与环境评价细则确定发布信息的要求,需要在项目准备的最初阶段就对项目进行梳理和分类。具体的评估分类级别由项目对环境最敏感的部分来决定。对每个计划的项目,根据其类型、地点、规模和对环境可能产生影响的大小,可以分为国际多边金融机构环境与社会保障政策概述与对比分析12为落实环境保障政策的要求,亚行及其借款人/客户(客户)将承担不同的职责和任务。亚行负责向客户解释政策要求,并通过尽职调查、评估、监督和能力建设,在项目准备和实施期间帮助客户达到这些要求。客户需要进行环境和社会评价,通过信息披露和协商接洽受影响的人群和社区,制订和落实保障计划,监测计划的实施,并编写和提交监测报告。亚行承诺不会资助不符合环境保障政策要求的项目,也不会资助不符合所在国法律法规的项目,包括根据国际法属地国负有义务的项目。亚洲开发银行的保障政策不是一开始就系统建立的,而是在先后推出环境、原住民和非自愿移民三项主要业务政策后,在综合这三项政策的基础上,发布了统一的保障政策声明。一方面,各项政策是在实践中根据需要建立起来的,对其投资活动有一定的针对性和指导性;另一方面,其保障体系在系统性和统一性上存在着一定的不足。总体来看,亚洲开发银行的保障政策包含环境、原住民和非自愿移民三个政策,与国际金融公司等其他多边开发银行相似。此外,其他多边开发银行中的污染预防、生物多样性和文化遗产等保障政策在亚洲开发银行的环境保障政策中也都有所涉及,只是未能单独形成一个政策和进行详细的说明。5 现有国际多边金融机构环境与社会保障政策对比7多边开发银行保障政策不断发展与完善,使保障措施与政策体系实现可持续发展,并不断关注不同区域和各利益相关方的差异性。尽管各个多边开发银行的保障措施均独立制定,但在相互借鉴的过程中使政策体系具有一定的趋同性。5.1 现有环境与社会保障政策的趋同性7 该部分参考了Comparative Review of Multilateral Development Bank Safeguard Systems, Harvey Himberg, 2015多边开发银行保障框架的多样性反映了各多边开发银行不同的管理制度、宗旨目标和战略方向,但在表现形式差异之下,是当前国际多边金融机构所共同遵循的一些基本原则。现有的多边开发银行的保障政策层次分明并有综合体系,一般都有政策声明、治理原则、运营保障要求、综合环境与社会评估程序以及相应的导则文件。1 政策声明规定多边开发银行开展项目评估,环境和社会影响与风险评估的关键目标、政策、原则、范畴以及管理框架。政策声明一般使用于多边开发银行内部,强调自身所要坚持的关键原则。政策声明的内容可以是自愿实施的,也可能是强制执行的或是两者结合的;2 环境与社会审查程序该程序是多边开发银行在尽职调查过程中必须要遵循的强制性要求,包括项目的准备、批准、监测和监管均需按照文件要求和披露原则进行审查;3 信息公开政策信息披露政策要求多边开发银行公开但不限于环境与社会保障相关的议题,信息披露属于对机构的强制性要求;4 指南、原始资料、手册或其他旨在告知借款方/客户实施保障要求“最佳方案”的相关材料该规定一般不具有强制性,除非多边开发银行与借款方之间有特定协议;5 独立审议独立审议政策可保障环境与社会保障措施的实施,能保障利益相关方的利益。5.1.1 多边开发银行保障体系结构完善国际多边金融机构环境与社会保障政策概述与对比分析13多边开发银行保障系统要素多边开发银行顶层设计政策声明运营要求(对客户)环境与社会评估信息披露指南、手册等最佳实践参考材料亚洲开发银行(ADB,2009年发布)保障政策声明 保障要求运营手册内部保障评估步骤公共交流政策(2011)原始材料泛美开发银行IDB,2006年发布部分包含在OP-703运营政策环境与保障合规政策及其他保障政策实施指南信息获取政策 工具和指南国际金融公司IFC,2012年发布可持续政策 绩效标准环境与社会评估步骤信息获取政策指南;环境、健康与安全指南;解释文件;良好实践案例非洲开发银行(AfDB,2013年发布)综合保障政策声明运营保障环境与社会评估步骤信息披露和公开政策指南(建议稿)欧洲复兴银行EBRD,2014年发布环境与社会政策绩效要求环境与社会(暂缓更新)公共信息政策 客户指南欧洲投资银行EIB,2013年发布环境与社会原则和标准声明环境与社会手册环境与社会实践和步骤透明化政策环境法律材料,指南下表是结合上述几个关键要素对主要多边开发银行保障体系的比较国际多边金融机构环境与社会保障政策概述与对比分析141 按借款性质多边开发银行对公共和私营部门采用相同的运行保障政策和运行要求,但是在项目层面有程序上的差别;2 按借贷工具类型多边开发银行的保障政策应用于其所有的投资行为。但对于不同的借贷工具(如各种基于政策、纲领和项目的借款),多边银行都调整了自己的保障体系以适应保障结构和程序上的要求。在比较多边开发银行如何将保障体系应用于不同借贷工具时,需要注意“保障体系”(广义概念)和“保障”(对单个项目借贷操作)的区别。应用于“所有项目”的保障体系会有不同解读。有些情况下,保障体系会应用到除政策发展或规划性借贷之外的贷款,包括特殊的投资贷款(排除紧急或救灾借款,技术援助或金融中介的低风险子项目等特定情形)。有些情况下,尽管程序上可能有差异,保障体系会应用到所有类型的借贷工具,包括政策发展和规划性借款。在范畴方面,大多数多边开发银行会对公共和私营行业一视同仁,项目采取相同的保障体系,只是根据私营行业活动的某些特定情形调整对它们的程序要求。关于发展和规划贷款。在本报告梳理的ADB、IDB和IFC框架中,可以发现,除IFC由于其自身业务性质与要求不接受“政策发展”或“规划贷款”外,ADB与IDB以及其他多边开发银行针对政策发展或规划贷款采用区别于投资贷款的保障工具。其中1 政策性贷款ADB对于基于政策的贷款采取诊断性项目保障体系评估和组织相关的行动来管理和削减环境与社会影响。这点与ADB基于政策贷款的运行手册中关于规划借款的描述一致。IDB的环境与保障承诺政策明确了“对于基于政策的贷款”,IDB在设计阶段要求分析项目支持的国家政策和/或制度变化是否会对国家的环境和自然资源以及社会可持续性造成严重影响,并且按照要求应反映在相应的行动规划中;2 规划性借款IDB要求对于基于绩效标准的贷款,要以各个案例为基础,根据项目和行业的特征,进行早期环境和能力评估;3 投资性贷款针对不同项目结构和情境(比如金融中介、应急援助贷款、联合融资、技术援助和信托基金等)的运行保障措施,多边开发银行有多种实施路径。5.1.2 完善的保障体系的范畴和应用限定不同借款工具、项目结构和情境下保障体系的应用多边开发银行期望、强制和指导政策与流程的区别是否清晰不同金融工具是否应用不同要件不同投资借贷工具和情境是否应用不同要件公私部门保障要求是否相同银行与借贷方的责任区别是否清晰ADB 是 是 是 是 是IDB 是 是 是 是 是IFC 是 (不适用) 是 (不适用) 是AfDB 是 是 是 是 是EBRD 是 (不适用) 是 是 是EIB 是 (不适用) 是 是 是国际多边金融机构环境与社会保障政策概述与对比分析15目前,多边开发银行保障体系日趋完善,其体系涵盖范围也较为宽泛与趋同。一般多边开发银行保障体系涵盖范围均会包含性别平等、气候变化、生态系统服务、社区健康和安全、劳工等核心议题。其中1 性别平等多边开发银行或是发布了应用于项目层面的性别政策,或是把系统性的综合性别考虑纳入到了它们的运行保障要求之中,推动性别平等与性别扶贫政策是该议题的核心;2 气候变化随着气候变化问题的国际影响力发展,多边银行保障政策中一般都要求评估温室气体排放和项目气候变化影响,并在项目可行性方面对银行和借款方都作了更加具体、详细的运行要求;3 劳工权利。多边开发银行,都会将劳工权利议题作为保障体系的重要组成,特别是那些专门或是首要服务于私营行业的银行(如国际金融公司,欧洲复兴银行),都通过系统性运行要求提出了核心和其他劳工权利,一般会包括工会自由、集体谈判权、反就业歧视、工资和工作条件、解聘与合同、移民等内容;4 社区健康和安全(CHSS)根据区域特点,ADB和IDB在多边开发银行保障体系中明确提出了CHSS要求,如通用基础设施设计与安全(不包括水电站)、危险材料管理、应急准备和响应,以及项目安全人员带来的潜在风险等;5 生态系统服务多边开发银行一般会从环境和社会影响两个方面把生态系统服务(比如“环境流”)作为关键的可测量要素;6 国家体系的使用尽管ADB和IDB都有使用国家或借款方
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