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我国产业政策实践及“十四五”产业政策 预研 白皮书 回顾篇改革开放以来我国产业政策实践 赛迪智库产业政策法 规研究所 北京 2020 年 6 月 前 言 学术界认为产业政策作为“看得见的手”可以弥补市场失灵，如 在新冠疫情特殊情况下对产业经济进行强有力的规制和支持，有的国 家经济结构不完善，也会需要有力的产业政策推动产业发展。特别 是 对于发展中国家而言，要实现经济超越发展或提高产业竞争力，一样 可以借助于产业政策工具或手段。 2012 年以来，我国经济社会发展进 入新时代，但国际金融危机对全球的影响持续发酵，国际竞争格局的 调整使我国产业发展面临的不确定因素增加，机遇与挑战并存。当前 阶段，全球性的新冠疫情持续蔓延未见明显拐点，为世界经济社会发 展带来巨大挑战。此时，产业政策有 望再次成为保稳定、促发展的重 要手段。 面对即将来临的“十四五”，如何既应对好疫情带来的各种挑战， 做好“十三五”各项任务目标收官，又整理好产业政策有效工具、重 整旗鼓为“十四五” 开局做好准备，成为我们进行产业政策系列研究 的初衷。赛迪智库产业政策法规研究所编写了我国产业政策实践及 “十四五”产业政策预研 “回顾篇改革开放以来我国产业政策 实践”和 “展望篇‘十四五’时期的产业政策建议与思考” 白皮书，本册是 回顾 篇。从改革开放以来产业政策回顾、产业政策实 践、当前百年未见之大变局之下我国产业政策转型的迫切性进行分析， 对“十四五”时期甚至未来更长一段时期，我国产业政策进行全流程 治理进行探讨，面对当前疫情带来的影响，提出“十四五”时期的产 业政策建议，以供相关部门、专家等参考，敬请各位专 家不吝赐教。 赛迪智库 产业政策 法规 研究 所 2020 年 6 月 3 目 录 一、改革开放初期的产业政策（ 1978 1991 年） ................. 4 （一） 1978 1985 年间的产业政策 .......................... 4 （二） 1986 1991 年间的产业政策 .......................... 6 二、市场经济体制初步确立时期的产业政策（ 1992 2001 年） ..... 7 （一 ） 1992 1997 年间的产业政策 .......................... 8 （二） 1998 2001 年间的产业政策 ......................... 18 三、进入新世纪至国际金融危机前的产业政策（ 2002 2007 年） .. 26 四、国际金融危机以来的产业政策（ 2008 2012 年） ............ 44 五、 党的 十八大以来的产业政策（ 2012-至今） .................. 57 4 我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研 白皮书 回顾篇改革开放以来我国产业政策实践 一、 改革开放初期 的产业政策（ 1978 1991 年） 1978 年 党的 十一届三中全会的召开，标志着中国进入了 改革开放的新时代。 1978 1991 年，是国民经济体制转轨时 期。这一时期的产业政策着重产业结构合理化，纠正产业结构 重大比例关系的失调，促进短线产业加快发展，抑制长线产业 发展，努力使各方面失调的比例调整过来。该时期，市场经济 体制尚未完全建立起来，政府在推动产业结构调整和产业发展 方面发挥着很大的作用，产业政策的措施更多以政府投资、银 行信贷、税收和一定的计划等直接干预手段为主、间接干预手 段为辅。 （一） 1978 1985 年间的产业政策 改革之初，国民经济比例严重失调。农业和工业、轻工业 和童业、燃料动力工业和其他工业的比例严重失调，造成国民 经济总体运行和发展难以持续，迫切需要对产业结构做重大调 整。 1979年 4月中央工作会议提出了 12条调整比例关系的原 5 则和类 施。 1979 年 6 月的政府工作报告提出了搞好国民 经济的 “ 调整、 改革、整顿、提高”八字方针，要求针对经济 比例严重失调的状况，自觉调整比例关系，使农轻重和工业各 部门能够比较协调地向前发展，使积累和消费之间保持合理的 比例。 1980 年 2 月，中央决定对轻纺工业实行 “ 六个优先 ”。 1982 年 9 月中共十二大报告指出 “ 能源和交通是制约中国经 济 发展的一个重要因素”；“要保证国民经济以一定的速度向前 发展，必须加强能源开发，大力节约能源消耗，同时大力加强 交通运输和邮电通讯的建设”；“在今后二十年内，一定要牢牢 抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个根本环节，把它们 作为经济发展的战略重点”。 1983 年 6 月国务院政府工作报告 提出 “ 今后五年，首先要保证 农业、轻工业和重工业生产相 互协调向前发展”，“必须引导重工业更好地为农业、轻工业和 技术改造服务， 坚持在能源和原材料供应、运 输条件、投资和 贷款分配、外 汇使用等方面优先保证轻工业需要的方针”，“必 须大力加强能源、交通方面的重点建设，积极推进现有企业的 技术改造”。 1984 年 5 月国务院 政府工作报告 提出 “ 在能 源、交通建设的安排 上，要坚持大中小相结合，长期和短期兼 顾的方针”，考虑到国家财力有限，“鼓励地方和群众把相当一 部分财力、物力用于中小型能源、交通和通信项目的建设”， “新技术的运用，要着眼于中国现有行业和企业的改造，使它 们较快地转到现代化技术和现代化管理的基础上来”。 1985 年 6 3 月国务院政府工作报告指出，国民经济在实现农业、轻 工业 和重工业的协调发展方面取 得了明显成效，但同时存在“能源、 交通、原材料供应仍然紧张，产业结构和产品结构还不够合理” 等一些不可忽视的问题。 （二） 1986 1991 年间的产业政策 由于前期一般加工工业快速发展与基础产业发展滞后的 矛盾事加明显、从 20 世纪 80 年代中期开始，国家从优先支持 轻工业发展生内 大力支持基础产业发展，同时控制加工工业的 过快增长。 1986 年 4 月中华人民共和国国民经济和社会发展第七 个五年计 划阐述了 1986 1990 年的国家发展计划方案，并 第一次在国家层而 提到“产业政策”一词，提出产业结构调整 的方向和原则。“七五”计 划还系统阐述了东中西地区的产业 发展思路。 1987 年 3 月，国务院政府工作报告对改革开放以 来的产业结构状 况做出总结。 1987 年 10 月中共十三大报告根 据当时的国际国内形势，提出 “保持社会总需求和总供给基 本平衡，合理调整和改造产业结构”，“我国的经济建设，肩负 着既着重推进传统产业革命，又要迎头赶上世界新技术革命的 双重任务。 1989 年 3 月国务院批转国家体改委关于 1989 年 经济体制改 革要点的通知。 1989 年 3 月国务院关于当前 产业政策要点的决定颁布，这是 中央第一次就“产业政策” 7 做出全面阐述。 1989 年 3 月国务院 政府工作报告指出，通货 膨胀的加剧，是经 济过热、投资需求和消费需求双膨胀、社会 总需求超过总供给的结果。鉴于当时国内严峻的宏观经济形势 和突出问题， 1989 年 11 月 发布中共中央关于进一步治理整 顿和深化改革的决定。 1990年 3月国务院政府工作报告指出， “ 多年积累下来的产业结 构失调、经济体制和运行机制不合理、 经济效益差等深层次问题还远远没有解决，在治理整顿中又出 现了市场销售疲软、工业增长速度回落过猛、停产半停产企业 增加等新的矛盾和问题”。 1991 年 3 月中央关于国民经济和 社会发展十年规划和第八个五 年计划纲要的报告 指出，“根 据历史的经验和现实的经济态势，我国经济发展的关键在于优 化产业结构和提高经济效益”，要求“大力调整产业结构，促 进产业结构的合理化并逐步走向现代化”。 二、 市场经济体制初步确立时期的产业政策（ 1992 2001 年） 1992 年以邓小平视察南方重要谈话和党的十四大为标志， 改革开放步伐明显加快，建立和完善社会主义市场经济体制成 为改革的重要任务和明确目标。在经过 20 世纪 80 年代产业结 构的调整以及各次产业不同程度的发展之后， 20 世纪 90 年代 产业政策实施的起点、产业政策目标以及主要任务与改革初期 有很大不同。这一阶段的产业政策继续强调产业结构调整，重 8 视产业结构升级，同时着力推动各次产业的发展，高度重视基 础产业、支柱产业和高新技术产业的发展，重视产业发展中增 长模式转换问题。这一时期，市场经济体制逐步建立，产业政 策运用大量直接干预方式 的逐步减少，导向性的间接干预方式 不断增加，综合运用经济、法律、行政等多种手段。 （一） 1992 1997 年间的产业政策 1992 年 3 月 ， 国务院 政府工作报告 指出， “ 在前进过 程中存在一些 不容忽视的问题经济结构调整缓慢，部分企业 经济效益差和亏损严重的状况没有根本扭转，重复建设又有抬 头趋势，财政赤字增加，信贷规模和货币发行量偏大，通货膨 胀的潜在压力依然存在，不合理的分配格局尚未根本改善”， “近年来市场供求关系和消费结构发生了很大变化，调整结构 势在必行。第一、第二、第三产业的结构以及各产业的内部结 构都需要调整” ，“要紧紧围绕企业产品结构和企业组织结构进 行。对那些生产能力过剩、产成品积压、技术落后、长期亏损 的企业，逐步实行关停并转”，“固定资产投资，主要用于能源、 交通、通信、原材料和农业、水利等基础产业，支持高新技术 产业的发展，加快居民住宅的建设。积极开发中、西部地区的 丰富资源，促进这些地区的经济发展。基本建设和技术改造都 要抓住重点，集中投资，形成规模经济。加工工业主要通过技 术改造来求得发展。对于目前已经出现的盲目争投资、上项目 9 的现象，必须通过严格执行国家产业政策，加强项目的科学论 证和管理，控制信贷规模，切实加以制 止”。 1992 年 6 月中共中央、国务院关于加快发展第三产业 的决定 提出，“九十年代，要在发展第一、第二产业的同时 加快发展第三产业，促进国民经济每隔几年上一个新台阶。为 此，第三产业增长速度要高于第一、第二产业，第三产业增加 值占国民生产总值的比重和就业人数占社会劳动者总人数的 比重，力争达到或接近发展中国家的平均水平”。 1992 年 10 月中共十四大政治报告提出， “ 调整和优化产 业结构， 高度重视农业，加快发展基础工业、基础设施和第三 产业”，“应当着力提高第一产业即农业的质量，稳步增加产量； 继续发展第二产业，积极调整 工业结构；大力促进第三产业的 兴起”，“加快交通、通讯、能源、重要原材料和水利等基础设 施和基础工业的开发与建设。这是当前加快经济发展的迫切需 要，也是增强经济发展后劲的重要条件”，“振兴机械电子、石 油化工、汽车制造和建筑业，使它们成为国民经济的支柱产业。 不失时机地发展高新技术产业。轻工、纺织等一般加工工业主 要通过联合、改组和技术改造，提高素质和水平。高度重视节 约能源和原材料，提高资源利用效率。固定资产投资的重点应 放在加强基础设施、基础产业，以及现有企业的技术改造和改 建扩建上，尤其要重视老工业基础和大型骨干企业的 技术改 造”，“要发挥国家、集体、个人三方面的积极性，加快第三产 10 业的发展，使之在国民生产总值中的比重有明显提高”。提出 “科技工作要面向经济建设主战场，在开发研究、高新技术及 其产业、基础性研究这三个方面合理配置力量”，“加速科技成 果的商品化和向现实生产力转化”，“认真抓好引进先进技术的 消化、吸收和创新”。在区域发展的重点产业导向方面，提出 “东部沿海地区要大力发展外向型经济，重点发展附加值高、 创汇高、技术含量高、能源和原材料消耗低的产业和产品，多 利用一些国外资金、资源，求得经济发展的更高速度和更好效 益。中部和西部 地区资源丰富，沿边地区还有对外开放的地缘 优势，发展潜力很大。这些地方应当根据市场经济的要求，加 快对内对外开放步伐，加快基础设施建设，促进资源的开发和 利用，努力发展优势产业和产品，有条件的也要积极发展外向 型经济，以带动整个经济发展”。 1993 年 3 月国务院 政府工作报告 指出， “ 产业结构不 合理的状况 尚未根本改变，农业基础比较脆弱，基础设施、基 础工业和第三产业发展滞后”，要求“加强农业的基础地位”， “加快基础设施和基础工业建设”，特别强调“随着经济增长 速度加快，基础设施尤其是交通运输已经成为国民经济发展的 主要制 约因素。要加快铁路建设，加强对现有铁路的挖潜和改 造；重点建设一批港口，改造一批老港口，增加吞吐能力；加 快高等级公路建设，发展内河航运，增加远洋和沿海运输能力”、 “加强能源建设，实行开发与节约并重的方针”，“基础设施和 11 基础工业建设需要大量资金，要通过改革形成新的投资机制， 多渠道筹集”，“积极发展第三产业，要使第三产业增长高于国 民生产总值增长速度”，“发挥多种经济成分的作用，依靠社会 力量兴办第三产业。逐步使企事业单位和机关团体的服务设施 社会化。现有公益型、福利型、事业型的第三产业单位，有条 件的要逐步向经营型转变 ，实行自主经营，自负盈亏”。同时 还提出“科学技术工作必须面向经济建设”，“把应用技术研究、 发展高新技术、加强基础性研究三个方面结合起来”，“科学技 术的开发与应用，要重点解决发展高产优质高效农业，促进工 业技术水平和产品质量提高、节能降耗和合理利用资源等经济 建设中的迫切问题”，“切实办好高新技术开发区，加快产业化 步伐”。 1994 年 2 月国务院通过了国家计委会同国家经贸委、机 械部等有 关部门制订的汽车工业产业政策，这是国内第一 部行业性的产业政策。该政策基于国内汽车工业正处于起步和 发展阶段，现状难以满足国民经济发 展的需要。为了尽快解决 散乱问题，实现规模经济，促进产业结构合理化，进一步增强 企业开发能力，提高产品质量、技术装备水平和国际竞争力， 国家力图通过实施产业政策，使我国汽车工业在 20 世纪末打 下坚实的基础，力争到 2010 年成为国民经济的支柱 产业，并 带动其他相关产业迅速发展。 1994 年 3 月国务院 政府工作报告 指出， “ 固定资产投 12 资规模过大， 物价上涨幅度比较高，经济结构不合理的问题仍 然突出，不少国有大中型企业生产经营比较困难”，提出“企 业要在积极推进改革的同时，根据国内外市场的需求，主动调 整产品结构，努力生产适销对路 产品，不断开发新产品，增强 市场适应能力和竞争能力。各级政府都要重视商业工作、疏通 城乡市场、进一步搞活流通、做到货畅其流”，“企业达术改道 要紧紧围统优化产品结构，提高产品质量，减少消耗，降低成 本来进行。基础产业要通过技术改造提高生产能力，加工工业 要依靠技术改造发展。要重视和支持老工业基地改造，使其继 续发挥在国民经济中的重要作用”。 1994年 3月 ， 国务院颁布九十年代国家产业政策纲要， 为整 个 20 世纪 90 年代各项产业政策制定提供了指导和依据。 这一时期国 家产业政策要解决的重要课题是“不断强化农业 的基础地位，全面发展农村经济；大力加强基础产业，努力缓 解基础设施和基础工业严重滞后的局面；加快发展支柱产业， 带动国民经济的全面振兴；合理调整对外经济贸易结构，增强 我国产业的国际竞争能力；加快高新技术产业发展的步伐，支 持新兴产业的发展和新产品的开发；继续大力发展第三产业。 同时，要优化产业组织结构，提高产业技术水平，使产业布局 更加合理”。该纲要明确了国家产业政策由国务院决定，而国 家计委是具体负责研究制订、协调国家产业政策的综合部门， 同时建立国家产业政策审议制度，建立国 家产业政策的实施保 13 障制度，建立国家产业政策的监督、检查及评价制度等内容。 1994 年 11 月中央经济工作会议指出， “ 我国工业规模已 经不小 ，主要问题是结构不合理，专业化程度和技术水平不高， 经济效益差。明年乃至今后比较长的时期，都要把调整结构和 提高效益放在突出位置。我国基础原材料工业生产潜力很大， 当前一部分原材料，特别是钢铁和成品油库存比较充裕，在合 理规划的前提下，可以适当发展一些交通、公用设施和居民住 宅建设。纺织、轻工业的发展重点是上质量、上水平，市场供 过于求的产品要下决心限产压库促销。要提高技术改造投资的 比重 ，并把技术改造投资重点放在采用先进技术和提高产业素 质上、促进重点行业提高技术水平，加快产品结构调整。大力 促进科学技术向现实生产力转化，支持有条件的大型企业和企 业集团建立技术中心、进一步抓好重大引进技术项目的消化吸 收工作”，“围绕产业结构的调整，对一部分企业实行关停并转， 建立破产机制”“结合产业结构调整。发展企业集团，继续做 好大企业集团的试点工作、鼓励它们扩大经营规模，提高经济 效益。要通过多种途径，发展跨地区、跨行业，工、技、贸、 金相结合的企业集团。各省市也可以按照经济规律组建企业集 团，使之在调整结构和提高企 业整体素质中发挥重要作用”。 1995 年 3 月 国务院 政府工作报告指出， “ 我们在前进 中还存在一些 问题和困难。突出的问题是物价上涨幅度过高”， “连续几年固定资产投资和消费基金增长过快”等，提出“加 14 大投资结构调整的力度，提高农业、交通、通信和能源等基础 产业和基础设施以及技术改造的投资比重”，“要通过调整产业 结构和产品结构，加强管理，促进技术进步，提高企业效益。 要大力发展高科技产业，用先进技术改造传统产业。一般加工 工业要把发展重点放在提高产品质量和档次，增加适销对路的 商品上，不要再盲目追求数量的增长。要通过技术改 造，促进 一批重点企业和重点产品减少消耗，降低成本，增强市场竞争 力”。“结合产业结构调整，发展企业集团。继续办好现有大的 企业集团。支持企业打破行政隶属关系，展以产品或贸易为龙 头的企业集团，鼓励跨行业、跨地区经营，加快产业结构和企 业组织结构的调整，增强市场竞争能力”。“促进科技成果向现 实生产力的转化”，“大力开发先进适用技术，办好高新技术产 业开发区”。 1995 年 9 月中共十四届五中全会指出， “ 当前的主要问题 是，农 业基础薄弱，工业素质不高，第三产业发展滞后，第一、 二、三产业的关系还不协调。今后必须加强第一产业，调 整提 高第二产业，积极发展第三产业”，同时也提出“要调整结构， 继续加强基础工业，大力振兴支柱产业，提高工业素质和水平”， “目前我国第三产业的比重偏低，需要逐步提高，使之与第一、 第二产业的发展相适应，形成合理的规模和结构，要加强对第 三产业的规范和管理，重点发展为社会生产和广大群众基本生 活服务的行业”。为解决国内地区差距问题，提出“中西部地 15 区，要适应发展市场经济的要求，加快改革开放步伐，充分发 挥资源优势，积极发展优势产业和产品，使资源优势逐步变为 经济优势”。 1996 年 3 月，中华人民共和国国民经济和社会发展 “ 九 五 ” 计 划和 2010 年远景目标纲要指出， “ 在前进的道路上， 我们还面临着 不少矛盾和困难，其中有些是长期制约经济发展 的不利因素”，“人均拥有耕地、水资源和石油等一些重要矿产 资源相对不足；产业结构不合理；治理环境污染和保护生态的 任务艰苦；参与国际竞争的能力不强”。提出应“积极推进经 济增长方式转变，把提高经济效益作为经济工作的中心”，“继 续加强基础设施和基础工业；集中力量有计划地建设一批重点 骨干工程，避免盲目发展和重复建设”，“振兴支柱产业和调整 提高轻纺工业”“积极发展第三产业”。“能源工业要适应国民 经济增长的需要 ，逐步缓解瓶颈制约”，“坚持节约与开发并举， 把节约放在首位；大力调整能源生产和消费结构；推广先进技 术，提高能源生产效率；坚持能源开发与环境治理同步进行， 继续理顺能源产品价格。能源建设以电力为中心，以煤炭为基 础，加强石油天然气的资源勘探和开发，积极发展新能源”； “交通以增加铁路运输能力为重点，充分发挥公路、水运、空 运、管道等多种运输方式的优势，加快综合运输体系的建设， 形成若干条通过能力强的东西向、南北向大通道”；邮电通信 “积极采用先进技术和装备、坚持高起点。统筹规划，条块结 16 合，分层负责，联合建设的方针”原材 料工业“切实转换增 长方式，重点是增加品种、提高质量降低消耗、大力搞好资源 综合利用，推进企业技术改造，提高竞争力”机械工业“重 点提高电力、化肥、乙烯等大型成套装备的开发和制造水平， 改进数控机床等重要基础机械以及液压、气动、密封、仪器仪 表等重要机械基础条件的性能和质量”；电子工业“重点发展 集成电路、新型元器件、计算机和通信设备。增强为经济和社 会发展提供信息化系统和装备的能力”；石油化工“发展深度 加工和综合利用，重点发展合成纤维、合成树脂、合成橡胶”； 汽车工业“重点发展汽车零部件、经济型轿车和重型汽车，建 立自主 的汽车技术开发体系，实行规模经营。以大集团为主， 促进汽车工业集中投资和产业重组”；建筑业和建材工业“重 点建设城乡住房和公共工程，改进和提高设计水平，加强施工 管理，保证工程质量。建材工业以调整结构、节能、节地、节 水、减少污染为重点，加快老企业改造、扩建，提高单位生产 线规模水平，大力增加优质产品，开发和推广新型建材及制品”； 轻纺工业“适应国内外市场需求变化，加快结构调整和优化， 大力开发新产品，提高产品质量、档次和加工深度”。在科技 方面，要求“提高产业技术开发创新能力，加大产品开发力度。 根据产业发展需要，结合重大 工程组织科技攻关，着力解决关 键性、共性、基础性的重大技术”，“积极发展高技术及其产业”， “办好现有高新技术产业开发区”。在促进区域经济协调发展 17 方面，要求“各地区要在国家规划和产业政策指导下，选择适 合本地条件的发展重点和优势产业，避免地区间产业结构趋同 化，促进各地经济在更高的起点上向前发展”，“优先在中西部 地区安排资源开发和基础设施建设项目。调整加工工业的地区 布局引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区“东部经 济发达地区采取多种形式与中西部地区联合开发资源，利用中 西部地区丰富的劳动力资源，发展劳动密集型产业 ”。 1997 年 3 月国务院 政府工作报告 指出，“宏观经济稳 定的基础不巩固，经济结构不合理的才盾突出”，提出“保持 合理的投资规模。加大结构调整力度”，“投资要继续向农业和 水利建设倾斜，向国家重点扶持的基础设施、基础工业和支柱 产业倾斜，向中西部地区倾斜”，“建成一批对调整结构具有显 著作用的国家重点工程。开工一批对优化产业结构、改善地区 布局有重要意义的工程”，“要加快普通住宅建设。这不仅是城 镇广大居民的迫切要求，还可以带动相关产业发展，培育新的 经济增长点”。切实贯彻转变经济增长方式的方针，严格控制 一般加工工业项 目，克服“大而全”、“小而全，和盲目重复建 设”，“要制定结构调整和技术改造规划，引导企业以市场需求 为导向，积极调整产品结构，努力提高产品质量，开发新产品， 发展名优品牌，增强市场竞争能力。重视发展服务、旅游和信 息产业。合理引导消费，使生产和消费互相促进、协调发展”。 在科技工作方面“抓好技术开发和应用、高新技术及其产业、 18 基础性科学研究三个层次的工作、促进经济增长方式的转变。 要抓住应用技术研究和开发这个关键环节，按照市场需求和国 家重点工程建设规划，确定科技攻关课题，加快高新技术、新 产品的开发和新产业的形成，适应企 业技术改造、产业结构调 整和社会发展的需要。发展高新技术及其产业，关系我国经济 整体系质的提高和未来的发展，要加快电子信息、生物工程、 新材料、新能源、海洋、环境和航天、航空等领域的研究开发， 促进科技成果商品化和产业化，用高新技术改造传统产业。继 续办好国家高新技术产业开发区” 1997 年 5 月国务院颁布中国的能源政策，这是继 1994 年汽 车产业政策之后的又一重大专门性的行业政策，它是基于 “按人均消耗能源看，仍低于世界平均水平、能源使用效率不 高，结构不尽合理”等问题，提出“煤炭工业要坚持大中小并 举的方针”“石油工业 要收持稳定东部、发展西部的方针”“多 家办电，多渠道筹资办电”“核电是一种安全可靠清洁的能源” “能源开发与节约并重，把节约放在优先地位”“能源开发与 可持续发展战略”等六大方面的内容。 （二） 1998 2001 年间的产业政策 1997 年亚洲金融危机爆发以及国内经济暴露出的内需不 足，加之 前期产业结构和产业发展中存在的问题，使得 1998 年以来的产业政策 除继续着力结构调整之外，在刺激内需方面 19 发挥了更大作用。 1998 年 3 月国务院 政府工作报告 指出， “ 经济建设中 盲目投资、 重复建设现象比较普遍，国民经济整体素质和效益 不 高”，提出“推进重点行业和重点企业改革和发展。以纺织 行业为突破口，促进困难行业深化改革和扭亏解困。取得初步 成效后，再推进到兵器、机械等其他困难行业。搞好重点大企 业，对改善国有经济的整体效益有重要作用。在一些重要行业 和关键领域，鼓励组建大型企业集团，增强在国内外市场的竞 争能力。发展企业集团要坚持以市场为导向，打破部门、地区 和所有制的界限，支持强强联合，实现优势互补，防止简单拼 凑集团和盲目扩大规模”。此外，还提出“大力推广先进适用 技术”，“促进科技成果尤其是信息技术成果的商品化”，“加快 高技术产业化步伐，用高新 技术改造传统产业，注重解决产业 结构调整和可持续发展所面临的关键技术问题，办好国家高新 技术产业开发区”。同月的一次国务院会议指出“长期低水平 重复造成很大浪费，经济结构矛盾越来越尖锐”。为应对亚洲 一些国家金融危机对我国经济可能产生的负面影响，保持国民 经济良好发展势头，提出要扩大内需，充分发挥国内市场的潜 力。主要是适当扩大固定资产规模。重点增加农林水利建设投 人，增加铁路、公路、通信、环保等基础设施建设和高新技术 产业的投人，提高企业技术改造的比重。加快居民住宅建设， “扩大基础设施建设，要着眼于带动国内生产。尽可能地 采用 20 国内能够生产的设备、原材料”。此外，“要着要着力抓好纺织 行业的改革和扭困。这是国有企业改革的突破口。纺织行业的 压锭减员和深化改革已经做出明确部署，正在实施，各方面要 密切配台，抓紧工作，确保完成。纺织行业的问题解决了，积 累了经验，就可以推动其他行业的改革和调整”，要认真执行 “抓大放小”方针。优化经济结构，提高国际竞争力，必须有 一批技术先进、实力雄厚和经营有方的大企业有企业集团。企 业的联合、兼并，政府可以引导，但是必须通过市场优化资源 配置，讲究经济效益，决不能单纯搞“拉郎配”，盲目拼凑大 集团。中小企业和乡镇 企业量多、面广，就业容量大，要鼓励 其发展，引导它们加强技术改造，改进品种质量，提高经济效 益。 1999 年 3 月国务院 政府工作报告 指出 “ 市场需求不 旺，启动难度 较大；多年重复建设造成大多数工业行业生产能 力过剩，经济结构矛盾更加突出，经济运行质量和效益不高； 部分国有企业经营困难加剧”等当时国民经济存在的突出问题， 要求“制止重复建设，加快行业调整和改组的步伐。除少数属 于提高技术水平、产品升级又有市场的项目之外，各级政府要 停止审批工业建设项目，银行也要停止向这类建设项目贷款。 要继续压缩纺织、煤炭、冶金、石化、建材、机电、轻工等行 业过剩的生产能力，坚决淘汰那些技术落后、浪费资源、产品 质量低劣和污染严重的小企业；同时，要按照打破垄断、鼓励 21 竞争的原则，通过联合、兼并、改组，形 成技术水平高、有竞 争能力的企业集团”。报告还提出“抓紧制定和实施适应新形 势的产业技术政策，集中力量攻克一批关键性技术。加强工程 化研究，促进科技成果的产业化。支持科技型中小企业的发展”。 1999 年 8 月中共中央、国务院关于加强技术创新，发 展高科 技，实现产业化的决定要求，“加强对技术创新和高 新科技成果商品化、产业化的方向和重点的宏观引导”，“加快 农业和农村经济发展中关键技术的创新和推广应用”，“突出高 新技术产业领域的自主创新，培育新的经济增长点”，“加速传 统产业的技术升级”，“提高服务业的知识含量”，“加强 环境保 护和资源综合开发利用领域的技术创新”，“大力发展军民两用 技术”等。 1999 年 9 月中共十五届中央四次会议通过中共中央关 于国有企 业改革和发展若干重大问题的决定，提出“加快国 有企业技术进步和产业升级”。国有企业技术进步和产业升级 的方向与重点是“以市场为导向，用先进技术改造传统产业， 围绕增加品种、改进质量、提高效益和扩大出口，加强现有企 业的技术改造；在电子信息、生物工程、新能源、新材料、航 空航天、环境保护等新兴产业和高技术产业占据重要地位，掌 握核心技术，占领技术制高点，发挥先导作用。处理好提高质 量和增 加产量、发展技术密集型产业和劳动密集型产业、自主 创新和引进技术、经济发展和环境保护的关系”。 22 1999 年 11 月中央经济工作会议要求， “ 继续调整产业结 构，使第 一、第二、第三产业相互促进、协调发展，是国民经 济持续快速健康发展要解决好的重大课题。加强第一产业、提 高第二产业、 发展第三 产业，是今后一个时期调整产业结构的 基本思路”，“要加快工业结构调整，促进产业优化升级。近几 年煤炭、纺织、石化、 冶金等行业的 结构调整取得了初步进展， 但大而全、小而全、低水平重复建设的现象还比较严重，传统 产业的改造升级进展不快，工业结构调整 异常艰巨。必须加快 对老工业基地和传统产业的技术改造，淘汰落后的设备和工艺， 压缩过剩的生产能力，积极发展新兴产业和高技术产业，推进 国民经济信息化，努力培育新的经济增长点”。西部开发“要 重点抓好交通、通信、能源等基础设施建设；调整产业结构， 发展优势产业，促进资源加工增值”。 2000 年 3 月国务院 政府工作报告 要求， “ 大力推进经 济结构 的战略性调整”，“加大工业结构调整力度”，“发展第三 产业”。针对工业结构调整提出“要围绕优化结构、提高质量 和效益、增强国际竞争力，着重抓好四个环节。一是遵循市场 经济规律，综合运用多 种手段，限制没有市场销路的产品生产。 进一步关闭技术落后、质量低劣、浪费资源、污染严重的小厂 小矿；淘汰落后的设备、技术和工艺，压缩一些行业的过剩生 产能力。二是采取有力措施加快企业技术改造，并向老工业基 地倾斜。坚持质量第一，采用先进标准，更新和优化产品结构。 23 努力开发有市场需求的新技术、新工艺和新产品；鼓励增产适 销对路产品，特别是名优产品。三是积极发展新兴产业和高技 术产业，特别是发展信息、生物工程、新能源、新材料和环保 等产业。同时，注意发展劳动密集型产业。四是继续推进行业 改组，促进重点行业提高规模效益，优化布局。 努力提高重大 装备工艺和基础材料工业的生产技术水平”。为实施西部大开 发战略，加快中西部地区的发展，提出“加快基础设施建设； 切实搞好生态环境保护和建设；根据当地的地理、气候和资源 等条件，着力发展有自己特色的优势产业，有条件的地方要发 展高新技术产业”。为积极实施科教兴国战略和可持续发展战 略，要求“大力开发和推广对传统产业升级起关键作用、有共 性的高新技术。加快高新技术产业化进程，重点培育一批竞争 力强的高新技术产品和企业。继续办好国家高新技术产业开发 区”。 2000 年 11 月中央经济工作会议要求， “ 结构调整要立足 于基本 国情”，“注意处理好三个关系。一是高新技术产业与传 统产业的关系。高新技术产业是有广阔市场前景的新的经济增 长点。传统产业量大面广，是我国经济实力的基本依托，仍有 很大发展空间。必须抓紧用高新技术和先进适用技术改造传统 产业，特别是要促进装备制造业和老工业基地的振兴。二是技 术资金密集型产业与劳动密集型产业的关系。在努力发展技术 资金密集型产业的同时，认真落实各项政策措施，积极扶持劳 24 动密集型产业特别是服务业的发展。这有利于带动新的投资和 消费，扩大就业。三是东部、中部发展与西部开发的关系。东、 中、西部地区都要积极探索符合 自身特点的发展路子，实现优 势互补”。 2001 年 3 月关于国民经济和社会发展第十个五年计划 纲要的报 告提出，“十五”期间，“坚持把结构调整作为主线。 我国经济已经到了不调整就不能发展的时候。按原有结构和粗 放增长方式发展经济，不仅产品没有市场，资源、环境也难以 承受。必须在发展中调整结构，在结构调整中保持较快发展。 今后五年要着力调整产业结构、地区结构和城乡结构，特别要 把产业结构调整作为关键。要巩固和加强农业基础地位，加快 工业改组改造和结构优化升级，大力发展服务业，加快国民经 济和社会信息化，继续加强基础设施建设”， “大力推进产业结 构优化升级”，“用高新技术和先进适用技术改造提升传统产 业”，“综合运用经济、法律和必要的行政手段，继续依法关闭 产品质量低劣、浪费资源、污染严重、不具备安全生产条件的 厂矿，淘汰落后和压缩过剩生产能力，并严禁转移重建。积极 疏通和逐步规范企业退出市场的通道”，“发展高新技术产业， 以信息化带动工业化”，“加强水利、交通、能源等基础设施建 设，高度重视资源战略问题”，“加快发展服务业”等。 为实施西部大开发，促进地区协调发展，提出“集中力量 建设西气东输、西电东送、青藏铁路等一批具有战略意义的重 25 大项目”， “要从各地实际出发，调整和优化产业结构，加强农 业，加快资源优势向经济优势转化，培育形成各具特色的地区 经济”。中部地区要“巩固和发展农业，继续强基础设施和生 态环境建设。加大用高新技术和先进适用技术改造传统产业的 力度，提高技术水平和竞争能力”。东部沿海地区“要面向国 内外市场，加快科技进步和创新，着力发展高新技术产业和外 向型经济，提高经济的综合素质和国际竞争力，有条件的地区 率先基本实现现代化”。同时提出，“促进科技进步和创新，为 结构调整和经济发展提供强大动力”，“要积极推进具有战略意 义的高技术研究，力争在一些关系 国民经济命脉和国家安全的 关键技术领域取得突破。努力提高自主创新能力，促进高新技 术成果产业化。要为传统产业升级提供技术支持。重点在农产 品加工及转化、装备制造、节水节能、纺织品后整理等方面的 技术取得进步，加快高新技术向传统产业渗透”。 2001 年 4 月，国务院颁布国务院关于进一步加快旅游 业发展的 通知，要求“树立大旅游观念，充分调动各方面的 积极性，努力扩大旅游发展规模，进一步发挥旅游业作为国民 经济新增长点的作用”。 2001 年 12 月，国务院办公厅转发国家计委关于 “ 十五 ” 期间 加快发展服务若干政策措施的意见指出 ，“从总体上看， 服务业供给不足、比重偏低、结构落后、质量不高、竞争力差 等问题仍很突出，已经成为当前以及今后一段时期制约产业结 26 构优化升级和国民经济发展的重要因素”。要求“服务业增加 值年均增长速度造当快于国民经济的增长速度”，应采取以下 政策措施“优化服务业行业结构”“扩大服务业就业规模”， “加快企业改革和重组”，“放究服务业市场准入”。“有步骥地 扩大对外开放”，“推进部分服务须域的产业化”“促进后勤服 务的社会化”，“鼓励中心城市退二进三”，“加快服务业人才培 养”。“多渠道增加服务业投入”，“扩大城乡居民的服务 消费”， “加强服务业的组织须导”。 三、 进入新世纪至国际金融危机前的产业政策（ 2002 2007 年 ）
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