排污许可制度中“协商式”管理案例研究.pdf

书书书 王亚琼，王颖，宋国君，等．排污许可制度中“协商式”管理案例研究［Ｊ］．中国人口资源与环境，２０２０，３０（７）９３－９９．［ＷＡＮＧ Ｙａｑｉｏｎｇ，ＷＡＮＧＹｉｎｇ，ＳＯＮＧＧｕｏｊｕｎ，ｅｔａｌ．Ｐｅｒｍｉｔｉｔｅｍｓｔｈｒｏｕｇｈｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｉｎｔｈｅｐｏｌｌｕｔａｎｔｄｉｓｃｈａｒｇｅｐｅｒｍｉｔｓｙｓｔｅｍ［Ｊ］．Ｃｈｉｎａｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ， ｒｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，２０２０，３０（７）９３－９９．］ 收稿日期２０１９－１１－０８ 修回日期２０２０－０３－２２ 作者简介王亚琼，博士，讲师，主要研究方向为环境政策与环境管理。Ｅｍａｉｌ４５０７５４５８７＠ｑｑ．ｃｏｍ。 通信作者宋国君，博士，教授，博导，主要研究方向为环境经济与环境政策。Ｅｍａｉｌｓｏｎｇｇｕｏｊｕｎ＠ｒｕｃ．ｅｄｕ．ｃｎ。 基金项目国家重点研发计划项目“区域大气污染联防联控支撑系统建设与污染防治战略研究”（批准号２０１７ＹＦＣ０２１２５０３）。 排污许可制度中“协商式”管理案例研究 王亚琼 １ 王 颖 ２ 宋国君 １ 康 桢 ３ 国潇丹 １ （１．中国人民大学环境学院，北京１００８７２；２．河北得正律师事务所，河北石家庄０５００６１； ３．陕西省环境调查评估中心，陕西西安７１００５４） 摘要 排污许可制作为固定源管理的核心基础制度，实现了对单个固定源的微观管理，具备了“协商式”环境行政管理实施的基本条 件。本文引入“协商式”管理政策概念，以水泥企业为例，在法律法规授权范围内，通过行政协商确定更严格的排放限值、重污染天气 日许可量、更灵活的监测和记录规定等许可条款，对其可执行性、成本有效性进行分析。结果显示①在环保税收优惠的经济激励作 用下，企业承诺执行更严格的排放限值，成本有效性更好。②加严最佳可行控制技术排放水平，满足成本有效性条件，但是当前技术 不成熟，不满足技术可行原则，政府未能与企业协商一致。③针对重污染天气应急管理，实施排放量“日管理”，能够做到可监测、可 记录、可核查，成本有效。④针对小收尘器颗粒物排放口，采用协商的替代性监测管理方案，效果更优且更具成本有效性。行政管理 部门和企业之间进行协商，达成“协商式”许可条款，作为对“统一标准”的“微调”补充，在排污许可证中执行，可有效提高污染控制和 排放管理的成本有效性，实施效果和经济效率能够更好地平衡。建议加强法律、法规、规章、标准、技术规范等体系建设，将法律原则 性条款不断细化和明确，明确可达成“协商式”许可条款的法律授权，满足缩短决策时间、提高经济效率的原则，赋予地方政府更多但 有限度的灵活性。建议对政府在排污许可行政管理协商过程中的自由裁量权进行限制，明确协商程序，明确允许以协商方式产生的 许可事项列表，对包括制定机制、违反的惩罚机制等在内的各项规定进行梳理和完善。 关键词 排污许可制度；协商；排放标准；微调；效率 中图分类号 Ｘ３２２ 文献标识码 Ａ 文章编号 １００２－２１０４（２０２０）０７－００９３－０７ ＤＯＩ１０．１２０６２／ｃｐｒｅ．２０２００３０６ 自２０世纪７０年代到２１世纪，我国的环境政策从行 政命令式的管理到依法管理，政策手段从命令－控制型手 段到市场化手段不断发展 ［１］ 。党的十八大以来，我国正在 全面推进国家治理体系和治理能力现代化 ［２］ 。在环境治 理领域，随着环境保护法和大气污染防治法的修订， 政府与企业之间的二元主体管制格局正不断向政府、企业 和监督者之间的三元主体互动格局转变 ［３］ ，开启了从“环 境管理”到“环境治理”的新阶段。党中央把排污许可制 定位为固定污染源环境管理核心制度，是环境治理体系和 治理能力现代化的重要内容 ［４］ 。这项制度正在从试点到 全面落实，逐步探索和建立排污许可制度的中国道路 ［５］ 。 ２０１５年排污许可制加速改革以来，国内学者从国际经验 借鉴 ［６］ 、政策实施的可行性 ［７］ 、制度改革的政策框架 ［８］ 、实 施监管 ［９］ 等多个方面进行研究。本文立足于国家环境治 理体系和治理能力现代化的改革要求，研究在排污许可制 改革的过程中，“协商式”管理政策如何作为命令－控制 型政策的“微调”补充，增加政策灵活性，提高政策效率。 以水泥企业为案例，分析“协商式”许可事项的制定和执 行，在此基础上提出政策建议。 １ “协商式”环境管理政策概念引入与适用 性分析 理查德斯图华特（ＲｉｃｈａｒｄＢ．Ｓｔｅｗａｒｔ） ［１０］ 将美国、欧 洲国家实施的环境制度分为命令－控制型环境制度体系 和基于市场机制的环境制度体系。围绕美国环境法改革 和两类制度的实施，以霍华德拉丁（ＨｏｗａｒｄＬａｔｉｎ） ［１１］ 和 以史蒂芬布雷耶（ＳｔｅｐｈｅｎＢｒｅｙｅｒ） ［１２］ 、理查德斯图华 特（ＲｉｃｈａｒｄＢ．Ｓｔｅｗａｒｔ） ［１０］ 等为代表的学者，分别站在以命 令－控制型政策为主的传统模式和推动环境政策市场机 制改革两方，围绕“政策效率”，在其论文中进行了观点交 ３９ 中国人口资源与环境 ２０２０年 第３０卷 第７期 ＣＨＩＮＡＰＯＰＵＬＡＴＩＯＮ，ＲＥＳＯＵＲＣＥＳＡＮＤＥＮＶＩＲＯＮＭＥＮＴ Ｖｏｌ．３０ Ｎｏ．７ ２０２０ 锋。完全市场机制环境政策效率高，但是在次优的现实世 界里，会带来行政监管难题。按照科斯协商（Ｃｏａｓｉａｎ ｂａｒｇａｉｎｉｎｇ）逻辑，协商的每一方都希望自己利益最大 化 ［１３］ ，达成协议的时间长、难度大，交易成本高，难以快速 解决严峻的环境污染问题。在美国和欧洲的政策实践中， 针对命令－控制型环境政策的低效率问题，采用了一系列 “微调”（ｆｉｎｅｔｕｎｉｎｇ）改进措施，包括使用成本－效益分 析 ［１４］ ，签订灵活的环境协议 ［１５］ ，结合使用环保税、排污权 交易等经济激励政策手段提高效率。在我国，命令－控制 型政策以强制性排放标准为主，能够实现污染物排放的重 大削减。但是，强制性排放标准作为“底线”，不断加严会 带来更大的实施难度和更高的社会成本。面对政策实施 效果和经济效率的平衡问题，排污许可制改革提供了固定 源精准化管理的制度基础，可利用“协商式”管理政策提 高命令－控制型政策的灵活性，在能够达到同等或更好效 果的前提下，弥补效率不足问题。 排污许可制度下的“协商式”管理政策属于自愿性规 制。潘翻番等 ［１６］ 对自愿性规制进行讨论，将其限定为政 府干预较小，企业为了获得额外激励而采取自愿规制，用 于激励企业在强制性标准基础上超水平合规或促使企业 更好地合规。Ｈｉｇｌｅｙ等 ［１７］ 主张将协商政策纳入现有的法 规体系，在法律框架下实施。不同国家社会制度和法律制 度不同，协商政策的达成形式和实施情况也有所不同，荷 兰的“环境协议”（ｃｏｎｔｒａｃｔｓ） ［１８］ 、美国的“协商性规则” （ｎｅｇｏｔｉａｔｅｄｒｕｌｅｍａｋｉｎｇ） ［１９］ 、日本的“污染控制协议”等都 代表了一种“协商性的命令－控制”政策手段。其中，荷 兰的环境协商协议具有民法合同特征，可以具有法律约束 力，日本的污染控制协议可广泛应用于制定排放标准、最 佳可行控制技术、紧急计划等多个方面 ［２０］ 。在本文的讨 论中，因为我国行政诉讼法将行政协议主要限定为政 府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议 ［２１］ ，“协商规定” 与“环境协议”有所区别，也非一种新的成体系的环境制 度形式，仅将其限定为排污许可管理制度中，通过有限度 协商形成的针对特定固定源的“协商规定”。环境行政属 于风险行政、复杂行政、系统行政、过程行政 ［２２］ ，对“排污 行为”设立的行政许可，协商许可事项不论以何种方式产 生，都要具有法律法规授权，具备权威性及可操作性。根 据排污许可管理办法（试行）的授权，可协商的许可事 项包括企业承诺执行更严格的排放浓度限值、重污染天气 应急期间的许可排放量和管理措施要求、强制性标准要求 之外的监测和记录要求等。从经济的角度，企业自愿执行 更严格的要求，主要动机包括获得激励性政策奖励、抢占 预期的新标准来临的先机获得收益 ［２３］ 、支出更低的守法 监控成本、提高企业声誉带来经济效益等。相对于命令－ 控制型政策，协商性管理进行“微调”改进，在“统一标准” 之外具备了更大的灵活性，激励污染削减成本较低的企业 率先减排，执行更严格的排放限值，同时，企业为了达到排 污许可制度的守法要求，可以选择更灵活的替代性监测方 案作为补充，在强制性标准基础上超水平合规或更好地合 规的情况下，达到了更高效率。 如图１所示，负有行政监管权的政府部门和固定源， 可以遵循行政程序下的谈判程序 ［２４］ ，进行有限度的协商 并得到许可事项，将其载入排污许可证中实施。企业在政 策激励下，制定更严格的排放限值方案，制定重污染天气 应急减排措施，制定监测、记录方案等作为守法证明，经政 府管理部门审核通过或双方协商一致后，纳入排污许可证 中执行。“协商式”许可事项的制定和执行均在我国现行 法律法规框架内开展，只能比强制性标准更严而不能更宽 松，同时税收激励和技改补贴等均有严格的程序约束，排 污许可证的核发与执行的全过程信息公开并受公众监督， 政府部门的自由裁量权被严格限制。 ２ 水泥企业排污许可证中协商许可事项的 达成及成本有效性分析 选取水泥行业案例进行研究，我国是水泥生产与消费 大国，并且水泥行业作为重点排放行业和较早实施排污许 可管理的行业，具有代表性。案例企业位于陕西省关中地 区空气质量未达标区，隶属于全国前十大水泥集团，有两 条日产５０００ｔ的新型干法水泥熟料生产线，是行业内典 型的熟料生产企业。在排污许可证中，包含了该水泥企业 所需要遵守的全部许可事项要求，其中核心的部分是执行 的排放限值、排放许可量，还包括证明合规所需的自行监 测、台账记录、执行报告等环境管理规定。该企业执行水 泥工业大气污染物排放标准（ＧＢ４９１５－２０１３），作为“水 泥工业大气污染物排放控制的基本要求 ［２５］ ”，是针对全国 所有水泥企业的“底线”要求，受控单元必须执行排放标 准规定的排放限值要求、监测要求，或承诺更严格的要求。 ２．１ 企业承诺执行更严格的窑尾氮氧化物排放浓度限值 ２．１．１ 环保税激励企业技术改造承诺更严格的排放限值 环保税等经济激励型政策可以促进企业与政府达成 协商条款，实施更严格的排放限值要求。根据环境保护 税法的规定，纳税人排放应税大气污染物的浓度值低于 国家污染物排放标准５０％，减按５０％征收环保税，也即减 少到按照原税额５０％征收。税法规定税务机关负责征收 管理，生态环境主管部门负责监测管理，并将排污许可、污 染物排放数据等相关信息定期交送税务机关。该水泥企 业由于环保税收优惠的激励，对水泥窑进行分级燃烧技术 改造，实现ＮＯｘ的源头减排。作者进行案例研究时与企 ４９ 中国人口资源与环境 ２０２０年 第７期 业测算，企业实际投入一次性技改成本约３００万元，ＮＯｘ 月平均排放浓度由２２０ｍｇ／ｍ ３ 左右降到了１５０ｍｇ／ｍ ３ 以 下，水泥行业ＮＯｘ排放标准限值为３２０ｍｇ／ｍ ３ ，满足低于 排放标准５０％减按５０％征收环保税的条件，全年环保税 缴纳减少约１１０万元。运行成本占比最大的氨水使用量 较改造前减少０．２ｍ ３ ／ｈ，按照２０１８年水泥窑运转率５４％ 计算，全年氨水可节约１３０万元。企业每年减少运行成本 和少缴纳的环保税共计约２４０万元，企业１．２５年节约的 成本即可抵消一次性改造投资。 可见，在环保税收优惠的激励下，相对于不进行技改 成本更有效，企业有充足的动力实施技术改造。经政府与 企业协商，企业承诺ＮＯｘ执行１６０ｍｇ／ｍ ３ 的排放限值，载 入排污许可证中实施。生态环境部门实施排污许可证后 监管时，根据企业在排污许可证执行报告中提交的守法信 息，对企业的排放数据进行审核，并与税务机关进行数据 共享。 ２．１．２ 可否达到更严格的最佳可行技术排放限值 按照我国最佳可行技术系列指南，“最佳可行技术” （以下简称ＢＡＴ）是一定时期内工业污染防治采用先进、 可行、已得到应用的污染治理技术，并与技术和经济发展 水平相适应，使污染物排放水平优于国家污染物排放标 准 ［２６］ 。ＮＯｘ作为主要的ＰＭ ２．５ 前体物之一，控制ＮＯｘ排放 是改善空气质量的主要途径之一。我国标准化法并未 将ＢＡＴ作为强制性排放标准，政府为了更好的环境质量， 可采用技术改造资金补贴、缩减错峰停产时间等方式，激 励减排成本较低的企业进行技术改造，达到优于国家污染 物排放标准的ＢＡＴ排放水平。 目前，河北 ［２７］ 、安徽 ［２８］ 等多省水泥行业地方排放标准 中ＮＯｘ排放限值加严。作者调研发现，关中地区多家水 泥企业预期未来排放标准将进一步加严，已经开始进行技 术升级研究以抢得先机。企业在政府激励和标准加严的 预期下，有动力进行技改达到ＢＡＴ排放水平，承诺在排污 许可证中执行更严格的排放限值。根据经济可行的原则， 首先对该地区ＮＯｘ减排的不同技术及其成本有效性进行 讨论。脱硝成本核算方法参考美国脱硝成本计算手 册 ［２９］ ，采用统一的工程造价法核算。参考美国污染物控 制技术成本有效性的评价方法，使用最大控制成本“成本 线”方法评价控制技术是否为成本有效的技术，如果每吨 ＮＯｘ减排成本低于“成本线”，可认为该控制技术成本有 效 ［３０］ 。在关中地区抽取了７家应用不同的脱硝技术的燃 煤窑炉和锅炉或实施煤改气的锅炉，包括３家水泥企业、１ 家发电企业、１家热力公司、１家瓷砖企业、１家果汁企业。 用最小二乘法拟合，交点值为ＮＯｘ的“成本线”（元／ｔ），低 于该“成本线”即可认为是区域内成本有效的控制技术。 由图２可知，“成本线”为Ｂ点对应的８２９３元／ｔ。该 水泥企业现采用分级燃烧＋低氮燃烧＋ＳＮＣＲ法的控制 技术，可稳定达到１５０ｍｇ／ｍ ３ 的排放水平，控制成本为Ａ 点对应的３８７５元／ｔ。如果政府进行技改资金支持，激励 企业脱硝超低排放改造，达到ＢＡＴ排放水平，进行成本有 效性与技术可行性分析。河南省已建成水泥企业ＳＣＲ法 图１ 排污许可制度中的“协商式”许可事项制定和实施流程 ５９ 王亚琼等排污许可制度中“协商式”管理案例研究 脱硝超低排放示范项目，ＮＯｘ排放浓度可控制在５０ ｍｇ／ｍ ３ 水平 ［３１］ 。假设该企业将ＮＯｘ排放浓度水平控制在 ５０ｍｇ／ｍ ３ ，在ＳＮＣＲ法之后再增加一级ＳＣＲ法脱硝，企业 测算需约７０００万元总资本投资，成本为５０９９元／ｔ，低于 “成本线”，成本有效。据作者调研，山东某水泥厂进行了 技改，试运行结果显示ＮＯｘ排放浓度可控制在５０ｍｇ／ｍ ３ ， 但企业反映试运行过程中频繁出现堵塞现象。可见，该技 术暂时未能实现污染控制水平稳定在５０ｍｇ／ｍ ３ 的超低排 放水平。因此，该企业认为待示范项目成熟运行后，如果 可以得到一定激励，可实施技改，承诺更严格的ＮＯｘ排放 限值。 ２．２ 重污染天气应急许可排放量协商 大气污染防治法授权县级以上人民政府依据重污 染天气应急预案采取停产限产等紧急性、强制性、临时性 措施。生态环境部２０１７年至２０１９年相继出台了指导意 见，对重污染天气应急行政紧急权力的实施进行了细化。 在指导意见的授权范围内，协商产生管理措施，既能有效 削减重污染应急期间ＮＯｘ的排放量，又能避免“一刀切”， 提高经济效率。 以２０１９年的两次重污染天气过程为例，在案例企业 对不同运行情况的ＮＯｘ排放进行试验。首先，不限产并 采用控制脱硝剂氨水喷量降低ＮＯｘ排放。图３显示氨水 使用量与ＮＯｘ排放的关系。１１时到１９时喂煤喂料量和 产量保持稳定，ＮＯｘ浓度及排放量与氨水流量存在明显的 负向关系。１５时氨水喷量由１４时的１．３３ｍ ３ ／ｈ升高至 １．７２ｍ ３ ／ｈ，ＮＯｘ浓度由１２６．０８ｍｇ／ｍ ３ 下降至１１３．６２ ｍｇ／ｍ ３ ，氨水使用量提高２９．３２％，ＮＯｘ浓度下降９．８８％， ＮＯｘ排放量下降９．９１％。继续增加氨水使用量，１５时至 １６时氨水使用量增加８．７２％，ＮＯｘ浓度降幅仅为０．８８％。 可见，增加氨水用量ＮＯｘ明显减排，但边际减排效果降 低。其次，分析限产对ＮＯｘ排放的作用。由图４可知，１５ 时至１８时喂煤、喂料量大幅减少，产量下降，氨水使用量 保持稳定。１６时喂煤量由１５时的８．５ｔ／ｈ降到６．５ｔ／ｈ， 下降幅度２３．５３％，喂料量由３９６ｔ／ｈ降到２９３ｔ／ｈ，下降幅 度２６．０１％，ＮＯｘ浓度由１０７．２９ｍｇ／ｍ ３ 降低至８０．０８ｍｇ／ ｍ ３ ，降幅２５．１６％。１７时继续将喂煤量降低至５．５ｔ／ｈ， ＮＯｘ浓度增加到９９．１６ｍｇ／ｍ ３ ，增幅２３．７５％。在此期间 生产工况变化，ＳＯ ２ 和颗粒物排放增加。可见，限制产量 难以产生稳定的氮氧化物减排效果，且还会造成ＳＯ ２ 和颗 粒物增加。 综上，在重污染天气应对期间，采用调节氨水用量措 施，效果更稳定，且相对于限产措施，没有额外的减产成 本，成本有效性更好。同时，考虑到小时排放量波动不及 日排放量波动平缓，个别小时排放量大于应急启动前和启 动后小时排放量。采用日排放量考核，能够有效“抹平” 波动，既能满足减少重污染天数的目标，又更符合企业生 图２ 关中平原区域７类ＮＯｘ控制技术水平下的成本值 图３ 短期氨水使用量调整与ＮＯｘ排放的关系 图４ 短期限产与ＮＯｘ排放的关系 ６９ 中国人口资源与环境 ２０２０年 第７期 产和污染控制实际。按照２０１８年指导意见，政府可以与 企业协商应急减排日许可量。如黄色、橙色、红色三种预 警条件下，ＮＯｘ日排放量达全年日均排放量的７５％、７０％、 ６５％分位数水平，分别为２３６６ｋｇ／ｄ、１８０９ｋｇ／ｄ、 １６７０ｋｇ／ｄ，定为日许可量，在排污许可证中实施。同时， 规定企业在重污染响应开始后，ＮＯｘ日排放量低于响应前 的排放水平。此外，措施必须可监测、可记录、可核查，对 于企业采取的关键措施，如监测及记录氨水用量、排放量 趋势变化曲线等要求，纳入排污许可证的管理条款，用于 企业守法报告和监管部门合规核查。 ２．３ 小收尘器颗粒物排放监测和记录协商方案 水泥企业小收尘器排放口数量多，单个排放口排放量 占比小，但加总后排放量占比可观，需进行有效管理，达到 浓度限值和满足总量控制要求。案例企业有１５０个小排 放口，根据企业２０１８年度执行报告数据，小排放口颗粒物 排放量占２１．６８％。如果采用和主收尘器同样的在线监测 方案，安装和运行成本过高，而效用仅为证明连续达标和 获得排放量数据。因此，可以采取精度能满足管理需要，又更 为成本有效的监测和记录方案，在排污许可证中执行。 针对连续达标排放管理，采用替代的灵活和低成本的 方案，并具备可监测、可核查、可记录的要素，即可认为是 一种可行的方法。企业针对不同类型的小收尘器采取不 同的方案一是针对相对较大的煤磨收尘器，连续监测压 力损失，获取能够表征设施正常运行的数据，同时在出口 定期手工监测，以此证明设施连续达标运行；二是针对其 他更小的收尘器，定期人工巡检设备运行状况，同时在出 口定期手工监测，证明设备达标运行。针对排放量管理， 企业定期手工监测和记录每个收尘器的运行时间计算排 放量，成本主要为人工成本，每班每个工序增加一名人员 专门负责统计，共需要１２人，总成本为每年９６万元。与 之对比，开发一套自动计时装置，成本为６．５万元，可以更 精确监测所有小收尘器的运行时长，是一种效果更优且更 具成本有效性的合规监测方法。参考美国的守法保证监 测计划（ＣｏｍｐｌｉａｎｃｅＡｓｓｕｒａｎｃｅＭｏｎｉｔｏｒｉｎｇ） ［３２］ ，使用灵活和 可替代的监测方式，由管理部门与企业协商，通过替代性 指标证明小收尘器运行合规，如表１所示。 ３ 结论与建议 ３．１ 结论 在排污许可制度框架内，“协商式”管理政策作为命 令－控制型政策的“微调”补充，能够提高政策效率。在 现行的法律法规授权范围内，可协商的许可事项包括企业 承诺执行更严格的排放浓度限值、重污染天气应急期间的 许可排放量要求、强制性标准要求之外的监测和记录方案 等。企业出于获得激励性政策奖励、对未来政策的预期、 支出更低的守法监测成本、提高声誉等动机，自愿在强制 性标准基础上超水平合规或低成本合规。同样，政府为更 好更快地改善环境质量，激励污染削减成本较低的企业率 先减排，或为降低企业守法成本采用更灵活的监测方式。 按照排污许可制度的程序，企业的方案经管理部门审核通 过或双方协商一致后，纳入排污许可证中执行。政府的自 由裁量权被严格限制，相对于“统一标准”进行“微调”改 进，具备了更大的灵活性，提高了政策效率。 作者选取具有代表性的水泥企业，进行实例分析，证 明排污许可制度中“协商式”管理可行。首先，在环保税 收优惠的经济激励下，企业实施了技术改造，承诺水泥窑 尾ＮＯｘ执行更严格的ｍ要求。对达到更严格限值的最佳 可行技术进行分析，削减成本有效但技术不够成熟。其 次，在国家指导意见的框架内，达成了重污染天气应急管 理“日许可量”要求。最后，针对小收尘器颗粒物排放口， 表１ 小型收尘器替代参数监测方案设计 项目指标１指标２  指标３ 监测指标袋式除尘器压力差人工巡检收尘器运行时间 监测方法压力传感器监测检视磨损、漏风、袋损等项目开启／停机运行（应答）信号 监测指标范围压力损失不能低于１１００Ｐａ 电机／风机温度≤６０℃，风机油标 ２／３处，其他指标正常／非正常 设备运行信号开启可接收 绩效指标数据代表性 压力传感器的监测偏差符合设计 指标 符合设计手册指标范围 １ｍｉｎ循环计时，每次偏差不超过１ ｍｉｎ 质量保证每年比对监测１次巡检工作考核 监测频率连续监测每日／每周巡检１ｍｉｎ循环计时 数据采集程序 中控系统自动收集并计算平均值， 系统自动记录 人工巡检记录表格 １ｍｉｎ循环计时，分钟数记录在中 控系统 平均周期１ｈ每日／每周１ｍｉｎ 注  收尘设备人工巡检记录２０余项指标，均按照设备设计手册标准进行考核，未全部列举。 ７９ 王亚琼等排污许可制度中“协商式”管理案例研究 协商达成替代性监测管理方案。但是，实例分析也发现排 污许可制度中缺少针对“协商式”管理的细则，实践中缺 少足够的规范程序。 ３．２ 政策建议 建议明确排污许可制度中“协商式”行政管理的法律 授权，明确协商程序和可协商的内容。在排污许可环境行 政管理领域，可以赋予政府更多灵活性，这种灵活性应当 是有限的，应当对具体行政行为和抽象行政行为在合法性 与合理性方面加以论证。建议加强法律、法规、规章、标 准、技术规范等体系建设，将法律原则性条款不断细化和 明确，保证环境行政管理部门自由裁量权的合法、合理行 使。建议事先明确规定协商的程序及允许以协商方式产 生的许可事项的具体列表，对包括制定机制、违反的惩罚 机制等在内的各项规定进行梳理和完善，使其逻辑关系更 加明确，避免法律适用时产生歧义。 （编辑李 琪） 参考文献 ［１］ＺＨＡＮＧＫ，ＷＥＮＺ，ＰＥＮＧＬ．ＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｏｌｉｃｉｅｓｉｎＣｈｉｎａ ｅｖｏｌｖｅｍｅｎｔ，ｆｅａｔｕｒｅｓａｎｄｅｖａｌｕａｔｉｏｎ［Ｊ］．ＣｈｉｎａＰｏｐｕｌａｔｉｏｎ， ｒｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，２００７，１７（２）１－７． ［２］莫纪宏，翟国强．中国特色社会主义法治理论的新发展［Ｎ］．人 民日报，２０１８－０３－０５（７）． ［３］王曦，章楚加．新大气污染防治法与环境治理新格局［Ｊ］．环 境保护，２０１５，４３（１８）３８－４１． ［４］李干杰．持续推进排污许可制改革提升环境监管效能［Ｎ］．经 济日报，２０２０－０１－１１（９）． ［５］生态环境部规划财务司许可办．中国排污许可制度改革历史、 现实和未来［Ｎ］，中国环境报，２０１８－０９－１２（３）． ［６］宋国君，赵英．美国空气固定源排污许可证中关于监测的规 定及启示［Ｊ］．中国环境监测，２０１５（６）１５－２１． 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［１７］ＨＩＧＬＥＹＣＪ，ＬＶＱＵＥＦ．Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｖｏｌｕｎｔａｒｙａｐｐｒｏａｃｈｅｓ ｒｅｓｅａｒｃｈｉｎｓｉｇｈｔｓｆｏｒｐｏｌｉｃｙｍａｋｅｒｓ［ＥＢ／ＯＬ］．（２００１－１２－３１） ［２０２０－０４－０９］．ｈｔｔｐｓ／／ｗｗｗ．ｆｅｅｍ．ｉｔ／ｉｔ／ｐｕｂｂｌｉｃａｚｉｏｎｉ／ｌｉｂｒｉ／ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｖｏｌｕｎｔａｒｙａｐｐｒｏａｃｈｅｓｒｅｓｅａｒｃｈｉｎｓｉｇｈｔｓｆｏｒｐｏｌｉｃｙ ｍａｋｅｒｓ／． ［１８］ＢＲＵＧＧＥＲＥＡ，ＧＯＲＳＬＥＲＢ．Ｃｏｖｅｎａｎｔｓａｓｃｅｎｔｒａｌｅｌｅｍｅｎｔｓｉｎａｎ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｏｌｉｃｙｍｉｘ［Ｍ］／／Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｏｌｉｃｙ ｂｅｔｗｅｅｎｒｅｇｕｌａｔｉｏｎａｎｄｍａｒｋｅｔ．ＳｗｉｔｚｅｒｌａｎｄＢｉｒｋｈｕｓｅｒＢａｓｅｌ， １９９７２７１－２８３． ［１９］ＬＡＮＧＢＥＩＮＬＩ，ＫＥＲＷＩＮＣＭ．Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｖｅｒｓｕｓ ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎａｌｒｕｌｅｍａｋｉｎｇｃｌａｉｍｓ，ｃｏｕｎｔｅｒｃｌａｉｍｓ，ａｎｄｅｍｐｉｒｉｃａｌ ｅｖｉｄｅｎｃｅ［Ｊ］．Ｊｏｕｒｎａｌｏｆｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｒｅｓｅａｒｃｈａｎｄｔｈｅｏｒｙ， ２０００，１０（３）５９９－６３２． ［２０］张明顺，张铁寒，冯利利，等．自愿协议式环境管理［Ｍ］．北京 中国环境出版社，２０１３６３－９１． ［２１］郭修江．行政协议案件审理规则对行政诉讼法及其适 用解释关于行政协议案件规定的理解［Ｊ］．法律适用，２０１６ （１２）４７－５３． ［２２］高鸿钧，王明远．清华法治论衡生态法治文明［Ｍ］．北京 清华大学出版社，２０１４卷首语． ［２３］ＭＡＸＷＥＬＬＪＷ，ＬＹＯＮＴＰ，ＨＡＣＫＥＴＴＳＣ．Ｓｅｌｆｒｅｇｕｌａｔｉｏｎａｎｄ ｓｏｃｉａｌｗｅｌｆａｒｅｔｈｅｐｏｌｉｔｉｃａｌｅｃｏｎｏｍｙｏｆｃｏｒｐｏｒａｔｅｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｉｓｍ［Ｊ］． Ｊｏｕｒｎａｌｏｆｌａｗ＆ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，２０００，４３（２）５８３－６１７． ［２４］张令杰．程序法的几个基本问题［Ｊ］．法学研究，１９９４（５）２９－ ３６． 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ｍｏｒｅｃｏｓｔｅｆｆｅｃｔｉｖｅ．②ＷｉｔｈｍｏｒｅｓｔｒｉｃｔＢＡＴｄｉｓｃｈａｒｇｅｖａｌｕｅｓ，ｔｈｅｃｏｎｄｉｔｉｏｎｏｆｃｏｓｔｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓｉｓｍｅｔ．Ｙｅｔｔｈｅｌａｃｋｏｆｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙ ｗｏｕｌｄｌｅａｄｔｏｄｉｓａｇｒｅｅｍｅｎｔｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｎｄｔｈｅｆａｃｔｏｒｙｒｅｇａｒｄｉｎｇｅｍｉｓｓｉｏｎｌｉｍｉｔｓ．③Ｗｉｔｈｔｈｅｈｅａｖｙａｉｒｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙｐｌａｎｓ，ａｄａｉｌｙｄｉｓｃｈａｒｇｅｖｏｌｕｍｅｌｉｍｉｔｉｓａｂｌｅｔｏｂｅｍｏｎｉｔｏｒｅｄ，ｒｅｃｏｒｄｅｄａｎｄｖｅｒｉｆｉｅｄ，ａｎｄｔｈｕｓｉｓｍｏｒｅｃｏｓｔｅｆｆｅｃｔｉｖｅ．④Ｉｎ ｔｅｒｍｓｏｆｔｈｅｓｍａｌｌｄｉｓｃｈａｒｇｅｐｏｒｔｓｏｆｄｕｓｔｃｏｌｌｅｃｔｏｒｓ，ｔｈｅｐａｐｅｒｂｅｌｉｅｖｅｓｔｈａｔｔｈｒｏｕｇｈａｎｅｇｏｔｉａｔｅｄｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇｐｌａｎ，ｔｈｅｐｅｒｍｉｔｗｉｌｌｂｅ ｃａｒｒｉｅｄｏｕｔｍｏｒｅｅｆｆｉｃｉｅｎｔｌｙａｎｄｃｏｓｔｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙ．Ｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓａｎｄｔｈｅｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓｃａｎｎｅｇｏｔｉａｔｅｔｏａｃｈｉｅｖｅａｇｒｅｅｍｅｎｔｓ ｏｎｔｈｅｐｅｒｍｉｔｉｔｅｍｓ，ａｎｄｔｈｅｐｅｒｍｉｔｉｔｅｍｓｃａｎｂｅｓｅｅｎａｓｔｈｅ‘ｆｉｎｅｔｕｎｉｎｇ’ｃｏｍｐｌｅｍｅｎｔｔｏｔｈｅ‘ｕｎｉｆｉｅｄ’ｅｍｉｓｓｉｏｎｌｉｍｉｔｓｏｆｖａｒｉｏｕｓ ｅｍｉｓｓｉｏｎｓｔａｎｄａｒｄｓ，ｔｈｅｅｘｅｃｕｔｉｏｎｏｆｗｈｉｃｈｃａｎｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｃｏｓｔｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓｏｆｐｏｌｌｕｔｉｏｎｄｉｓｃｈａｒｇｅｃｏｎｔｒｏｌａｎｄｅｍｉｓｓｉｏｎｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄｃａｎｅｎｓｕｒｅｔｈｅｂａｌａｎｃｅｂｅｔｗｅｅｎｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｅｆｆｅｃｔａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ．Ｔｈｅｐａｐｅｒｓｕｇｇｅｓｔｓｔｈａｔｔｈｅｌｅｇａｌｓｙｓｔｅｍｉｎｖｏｌｖｉｎｇ ｌａｗｓ，ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｓｔａｎｄａｒｄｓａｎｄｔｅｃｈｎｉｃａｌｓｐｅｃｉｆｉｃａｔｉｏｎｓｓｈａｌｌｂｅｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｅｄａｎｄｔｈｅｌｅｇａｌｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓｓｈａｌｌｂｅｓｐｅｃｉｆｉｅｄａｎｄｃｌａｒｉｆｉｅｄ． Ｆｕｒｔｈｅｒｍｏｒｅ，ｔｈｅｌｅｇａｌａｕｔｈ