中国环境与发展国际合作委员会绿色金融专题政策研究报告（全文）.pdf

中国环境与发展国际合作委员会 专题政策研究报告 2020 CCICED SPECIAL POLICY STUDY REPORT 2020 September, 2020 绿色金融 Policy Recommendations on Promoting Conservation and Biodiversity Finance Policy Studies Release 政策研究专题发布 2020 年 9 月 1 专题政策研究项目组成员* 项目组长 中方组长 张承惠 组长，国务院发展研究中心金融所研究员、原所长 张俊杰 副组长，昆山杜克大学环境研究中心主任 罗施毅 副组长，兴业银行绿色金融事业部总经理 外方组长 格罗夫 组长，亚洲开发银行原副行长、沙特阿拉伯国家发展基金首席执行官 萨卡瑞卡 副组长，负责任投资原则（PRI）气候变化主任 核心专家 余晓文 联合国环境署可持续金融体系探寻项目高级顾问 陈健鹏 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员、研究室主任 孙 飞 国务院发展研究中心金融研究所副研究员、研究室副主任 王 洋 国务院发展研究中心金融研究所副研究员 陈亚芹 兴业银行绿色金融事业部处长 哈 勒 国际可持续发展研究院（IISD）资深研究员 库 洛 世界自然基金会（WWF）金融实践项目负责人 拉亚妮 法国存托银行可持续发展政策主任 康缇思 德国联邦环境、自然保护和核安全部联合国和发展中国家合作处处长、 2030可持续发展目标专员 斯梅尔 生动经济学咨询公司（Vivid Economics）主任 顾 问 王珂礼 中央财经大学绿色“一带一路”研究室主任 李彬彬 昆山杜克大学助理教授 项目协调员 孙 飞 国务院发展研究中心金融研究所副研究员、研究室副主任 王 洋 国务院发展研究中心金融研究所副研究员 刘冬惠 昆山杜克大学环境研究中心研究助理 刘仕劼 昆山杜克大学环境研究中心研究助理 绿色金融 2 其他撰稿人 刘冬惠 昆山杜克大学环境研究中心研究助理 刘仕劼 昆山杜克大学环境研究中心研究助理 汤 澜 昆山杜克大学环境研究中心研究实习生 邱婧怡 昆山杜克大学环境研究中心实习生 丁 涵 昆山杜克大学环境研究中心实习生 侯丁瑞 昆山杜克大学环境研究中心实习生 马骏然 昆山杜克大学环境研究中心实习生 万思璐 德国联邦环境、自然保护和核安全部 瓦格纳 德国国际合作机构 * 本专题政策研究项目组中外组长、成员以其个人身份参加研究工作，不代表其所在单位及国合 会观点。 中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告 1 摘 要 为扭转全球的生态破坏与生物多样性损失趋势，各国于 1992 年签署通过了 生物多样性公约，计划共同采取措施保护全球生态环境与生物多样性。但从 目前情况看，多数爱知目标将落空。从资金投入的角度来看，以追求利润为主的 经济开发与资源利用模式是全球生态损害趋势难以扭转的重要原因。以公共财政 为主的生态保护资金规模有限，难以保障各领域生物多样性保护措施的切实开 展。在此背景下，如何最大限度地调集金融资源，通过生态保护金融的发展更有 力地支持生态保护与生物多样性保护，已成为全球各国日益关注的重要议题。 近年来，生态保护金融领域的国际实践发展迅速，以调动公共、私营部门资 源为目的的创新模式层出不穷，但同时也面临诸多挑战。一方面，全球生态保护 的资金缺口仍然很大。另一方面，以生态保护为主的资金流尚未形成。生态保护 （修复）具有投资规模大、回收期长、收益不易直接体现的特点。其中生物多样 性保护项目的外部性更为宽泛，涉及的个体更多，情况更加复杂，环境效益更难 测度。目前金融机构和大型机构投资者普遍对保护生态和生物多样性重视不够， 投融资过程中必需的识别项目收益与风险的专业能力欠缺。若不尽快减少破坏生 态环境与生物多样性的金融活动，生态保护金融难以从根本上扭转目前的生态恶 化趋势。 2020 年既是中国新旧五年计划交替的时间节点，也是全球生态保护领域的 “超级年份”。近期新冠肺炎疫情的大范围爆发，再次表明了加强生态保护和生物 多样性保护的重要性和紧迫性。同时，在疫情引发全球经济衰退预期不断加重的 情况下，加大生态保护和生物多样性保护的投融资，也将为经济复苏发挥积极作 用。 本报告在中国环境与发展国际合作委员会的支持下，通过借鉴国际和国内成 功实践，力求解决目前生态保护领域的两大突出困境一是资金投入以公共财政 为主的模式难以满足生态保护的融资需求，而大量的社会资本和金融资源未能得 到有效利用。二是生态保护的重点地区往往也是欠发达和亟待脱贫的地区，生态 保护和本地经济发展的迫切需求构成冲突，影响了生态保护的成效和投资的安全 性。为此，本报告提出以下政策建议 建议一扩大绿色金融内涵，为社会资本进入生态保护和生物多样性领域提 供战略性指引 绿色金融 2 短期建议 1、在中国绿色金融框架中加入生物多样性内容，并在投资项目指引、国家 “十四五”规划及有关领域专项规划（例如“十四五海洋发展规划”）中加入生态保 护金融的相关内容。 2、分析包含生物多样性保护在内的生态融资需求和供给潜力，评估现有环 境战略、绿色金融实践和财政支持资金的效果。 3、在规划中执行“无净损失”原则，明确在损失不可避免的情况下，要从数量 和质量两个方面对造成的损失进行补偿。 4、在自然资源特别丰富的地区或生态系统脆弱的地区，推动战略环境影响 评估；对于大型基础设施开发项目，应加大环境评估中的生态保护和生物多样性 保护因子。 5、推广成功经验。 6、在即将召开的生物多样性国际会议中，争取将生态金融的关键信息和建 议列入有关宣言和会议成果当中。 中长期建议 在修订、评估国土空间规划和生态文明体制改革总体方案时，也要加入生物 多样性元素，强化对特别重要区域的保护。 建议二完善扶持生态保护金融的政策框架，建立更有效的激励约束机制 短期建议 1、进一步清晰生态保护与生物多样性保护项目的界定标准，为金融机构和 社会投资者提供行为基准。 2、金融监管当局通过货币政策、信贷政策、监管政策，引导金融机构、信 托基金、资产管理公司和其他大型机构投资者更加重视对生态和自然资源的影 响。 3、通过财政性措施激励生态保护投资，对生态治理取得明显成效的地区试 行一定期限的土地整治奖补政策或减税政策，更好地发挥财税政策撬动社会资本 的杠杆作用。 4、用政府购买服务的方式，建立公益性的环境成本信息系统，打通目前因 缺乏项目环境成本信息所导致的分析能力瓶颈，为信贷决策者和投资决策提供依 据。 5、引导政策性金融机构和政府系基金（包括社保基金和各级政府的产业投 资基金）增加对生态投资的支持，鼓励慈善基金关注生态投资活动。 6、在产业链采购和对外投资（特别是“一带一路”投资）时设定绿色门槛，建 立绿色供应链。 中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告 3 中长期建议 1、建立自然资本核算和会计制度，为统计和计算绿色 GDP 提供标准和方 法。通过在部分省份试点取得经验，在核算体系比较成熟时，修订地方官员的职 业晋升制度，将绿色 GDP 作为评价基准。 2、对生态损失不易恢复的情况，改变简单用钱补偿生态的思维，基于“无净 损失”原则，探索建立用“生态保护的行为”补偿生态损失的新机制，作为优化生态 补偿制度的下一步探讨。 3、建立市场化的生态资产定价、评估与流动机制，促使生态资产在流动中 增值，并吸引更多的社会资本投入到生态保护领域。 4、从加大生态保护力度的角度出发，调整税收政策。 5、重新审视公共补贴政策。 建议三加强对自然资源和生态环境的系统管理，改进生态保护融资的基础 条件 短期建议 1、强化环境执法力度，特别对敏感地区和生态系统脆弱地区更要加强执 法。建议细化生态环境损害相关的司法解释，规范跨区域环境司法管辖制度，完 善环境司法证据收集与案件执行制度。 2、建立企业生态环境信用制度，促使企业自愿规范行为。 3、建立基于社区的生态保护模式，综合解决居民生计问题和社区治理问 题，支持在较贫穷地区，试点和推广与社区解决方案合并的成功融资模式和商业 模式。 4、支持生态保护金融相关的咨询评估行业发展，以帮助金融机构、投资机 构识别风险和正确决策，解决其专业能力不足问题。 中长期建议 1、促进符合生态保护金融发展的立法活动，探讨在相关法律中增加公司、 银行、投资者或信托人的生态保护法律责任。 2、改进现有项目的环境影响评估制度和战略环评机制。 绿色金融 目 录 第一章 引言 ....................................................................1 第二章 中国的生态保护与生物多样性保护成效 ......................................5 第三章 中国生态保护工作存在的问题与挑战 ........................................8 一、陆域生态系统的保护挑战 ......................................................8 二、海域生态系统的保护挑战 .....................................................11 三、中国行动对海外生态系统的影响 ...............................................12 第四章 国际生态治理和生物多样性融资模式经验与最佳实践 .......................14 一、增加生态保护与生物多样性保护的资金投入 .....................................14 二、审视并改革不利于生态保护的财税金融体系 .....................................18 三、自下而上推动改革进程 .......................................................19 四、中国生态保护的海外实践 .....................................................20 第五章 中国生态保护金融的框架、主要工具和面临挑战 .............................21 一、中国生态保护资金的主要来源 .................................................21 二、中国在生态保护融资领域遇到的挑战 ...........................................24 第六章 中国促进生态保护和生物多样性融资的总体方案 .............................28 一、更好地发挥政府作用，提高财政资金的使用效率 .................................28 二、加强宏观金融政策和金融监管政策的协同 .......................................29 三、发挥资本市场作用，支持生态金融 .............................................30 四、改进生态金融的相关基础性条件 ...............................................30 五、充分发挥社会力量的作用 .....................................................31 第七章 关于促进生态保护与生物多样性融资的政策建议 .............................33 一、扩大绿色金融内涵，为社会资本进入生态保护和生物多样性领域提供战略性指引 .....33 二、完善扶持生态保护金融的政策框架，建立更有效的激励约束机制 ...................34 三、加强对自然资源和生态环境的系统管理，改进生态保护融资的基础条件 .............36 中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告1 第一章 引言 为扭转全球的生态破坏与生物多样性损失趋势，各国已于 1992 年签署通过 了生物多样性公约，计划共同采取措施保护全球生态环境与生物多样性。 2010 年在日本爱知县举办的联合国生物多样性公约第十次缔约方大会（CBD COP10）在全球范围内通过了2011-2020 年生物多样性战略计划，并为这十 年间的生态保护工作制定了 20个纲要目标，即“爱知目标”。即将在中国昆明召开 CBD COP15，评估爱知目标的实施情况，总结过去十年间全球的生物多样性保护 进程，并制定未来 10 年全球的生物多样性保护框架与目标。然而，多数的爱知 目标将会落空。从资金投入的角度来看，以追求利润为主的经济开发与资源利用 模式是全球生态损害趋势难以扭转的重要原因。以公共财政为主的生态保护资金 规模有限，难以保障各领域生物多样性保护措施的切实开展。在此背景下，如何 最大限度地调集金融资源，通过生态保护金融的发展更有力地支持生态保护与生 物多样性保护，已成为全球各国日益关注的重要议题。 生态保护金融与生物多样性金融、气候金融、绿色金融、可持续金融等概念 既有区别又有联系（见专栏1-1）。生态保护金融是旨在为生态治理、环境修复、 自然资源高效利用、生物多样性等生态安全领域筹集和管理资金，保障生态系统 及其生态服务长期稳定发展的金融系统，包含财政资金、税费、自然负债、信 贷、证券、信托基金、生态服务付费机制等多种融资形式 1 ，以及支持各类融资工 具有效发挥作用的金融生态环境。生态保护金融通过开发新的、可持续、多样化 的金融工具，激励政府部门、社会企业、影响力基金以及大型多边金融机构与慈 善组织，为全球的陆地、淡水、海岸以及海洋生态系统保护提供资金支持，并通 过正向的生态保护产出创造经济收益 2 。 专栏 1-1 生态保护金融与生物多样性金融、气候金融、绿色金融与可持续金融 生物多样性金融是一种为可持续的生物多样性管理提供金融激励、筹集并管理资本的行 为。它既包括用于生物多样性保护的私人和公共财政资源，也包括有利于生物多样性保护的 商业投资，以及与生物多样性相关的资本市场的交易行为。生物多样性公约中对生物多 样性的定义涵盖了生态系统、物种与基因资源的多样性 3 。由此可见，生态保护与生物多样 性保护之间紧密相关。因此，可以认为生态保护金融与生物多样性金融之间也具有极高的一 1 https//www.conservationfinancealliance.org/what-we-do [2020-02-20] 2 https//wwf.panda.org/175961/wwfguidetoconservationfinance [2020-02-20] 3 https//www.un.org/en/events/biodiversityday/convention.shtml [2020-03-31] 绿色金融2 致性。 气候金融指的是用于支持减缓与适应气候变化的金融活动。虽然减缓气候变化与生态保 护相关，但气候金融与生态保护金融的侧重点仍有较大不同。 绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环 保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所 提供的金融服务 4 。根据中国金融学会绿色金融专业委员会 2015 年发布的绿色债券支持 项目目录，水土流失综合治理、生态修复及灾害防控、自然保护区建设等生态保护行为也 在绿色债券支持范围之内。可以认为，生态保护也是绿色金融的支持活动之一，即生态保护 金融是绿色金融范畴中的一部分。 可持续发展金融指的是以长期的、可持续的经济活动为导向，在投资过程中考虑环境与 社会因素的金融体系。 总体而言，气候金融与生态保护金融虽然相关，但分别侧重于支持应对与减缓、气候变 化和生态保护领域。但两者同属于绿色金融范畴，同时也是国际上所指的可持续发展金融的 一部分，如下图所示。 近年来，生态保护金融领域的国际实践发展迅速，以调动公共、私营部门资 源为目的的创新模式层出不穷，同时也面临诸多挑战。一方面，全球生态保护的 资金缺口仍然很大。尽管近年来生态保护领域的社会资本投入增长迅速（2016 年 比 2014 年增长 62），2020 年全球的生态保护投资总额预计将达到 1200 亿美元 左右，但这距离全球 3000-4000 亿美元的资金需求仍相去甚远。另一方面，以生 态保护为主的资金流向尚未形成。以森林保护为例，从目前的资金流向来看，每 4 人民银行等七部委，关于构建绿色金融体系的指导意见，2016。 中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告3 向森林保护投资 1 元钱，同时就有 150 元被用于森林破坏的投资。保护活动在森 林相关活动中的投资占比仅为 1。即使按照目标将森林保护的投资金额扩大八 倍，破坏与保护的资金比例也仅从现有的 1501 变为 191。因此，若不尽快减少 破坏生态环境与生物多样性的金融活动，生态保护金融难以从根本上扭转目前的 生态恶化趋势。 中国拥有森林、湿地、草地、海洋等多种生态系统类型以及丰富的生物多样 性（如图 1-1 所示）。生态保护与生物多样性保护是中国生态文明建设的重要内 容。以 2015 年为例，中国各类生态系统的生态供给与调节服务价值达到 72.81 万 亿元，约为当年经济生产总值的 1.06 倍 5 。加强生态保护与生物多样性保护，既 是维护中国生态安全、提高人民福祉的重要举措，也是创造社会福利、实现“绿 水青山就是金山银山”的重要实践。过去一段时期，中国和国际社会在可持续金 融（包括气候金融）方面已经做了大量工作。尽管如此，目前的生态安全局势仍 不容乐观。近期新冠肺炎疫情的大范围爆发，证明在生态保护和生物多样性方面 我们还有大量工作要做。其中，如何构建一个与恢复和保护自然环境、自然资源 和生态系统相吻合的生态保护金融体系，是中国和国际社会共同面临的挑战。 图 1-1 中国的主要生态系统分布图 数据来源中国科学研究院 5 马国霞等，中国2015年陆地生态系统生产总值核算研究，中国环境科学，2017。 绿色金融4 2020 年既是中国新旧五年计划交替的时间节点，也是全球生态保护领域的 “超级年份” 6 。本报告在中国环境与发展国际合作委员会的支持下，力求通过借 鉴国际和国内成功实践，解决目前生态保护领域的两大突出困境一是生态保护 领域的资金投入长期以公共财政为主要资金来源，这一模式难以满足生态保护的 融资需求，而大量的社会资本和金融资源未能得到有效利用。二是生态保护的重 点地区往往也是欠发达和亟待脱贫的地区。生态保护和本地经济发展的迫切需求 构成冲突，影响了生态保护的成效和投资的安全性。为改善中国生态保护与生物 多样性保护的融资难局面，本报告将在总结国内外实践经验的基础上，提炼关键 政策建议，促进中国生态保护融资方式从以财政资金为主向更多、更有效地利用 社会资本，更好地发挥现有金融体系作用的方向转变。 6 即将在昆明召开的联合国生物多样性公约第 15 次缔约方大会将通过评估爱知目标，总 结过去十年全球的生物多样性保护进程，并审议通过新的“2020 后全球生物多样性保护框 架”。作为后 2020 生物多样性议程规划的重要一步，原定 2020 年 6 月在法国马赛举行的 IUCN 世界自然保护大会（WCC）将聚集世界各地的生态保护专家、社会组织和政府代表， 共同商议自然保护在实现 2030可持续发展目标中发挥的作用。 中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告5 第二章 中国的生态保护与生物多样性保护成效 近年来，中国的生态保护与生物多样性保护进展显著。为长期保护国内重要 的自然生态系统及其所承载的自然资源与生态功能，中国已先后出台了野生动 物保护法野生植物保护条例和自然保护区条例等多项法律法规，建立 了 2750 个自然保护区（其中国家级自然保护区 474 个）与 11 处国家公园试点， 并在森林法草原法湿地法等相关法律法规的支持下实施了天然林保 护、退耕还林还草、山水林田湖生态保护修复等一系列生态修复工程（如图 2-1 所示）。 图 2-1 中国的生态保护与生物多样性保护措施 在此过程中，中国在生态保护与生物多样性保护方面的资金投入不断增多 （如表 2-1 所示）。其中，退耕还林还草和天然林保护是中国投入最大的两项生 态保护工程，已累计投入 8300 亿元。在财政支出方面，生态保护相关资金的使 用范围既包括自然保护区的建设费用、生态修复工程的实施费用以及相关人力的 工资与公务费用保障，还包括为禁止或限制开发区域以及生态修复区域提供的生 态补偿等经济激励支出。据统计，2008 年-2015 年中国已累计为重点生态区转移 支付项目投入 2513 亿元。除此之外，随着自然保护公益事业的发展，社会资本 和公众在中国生态保护领域的参与度不断提高。蚂蚁金服、阿拉善 SEE 公益机 绿色金融6 构、桃花源基金会、中国绿化基金会等一批关注生态保护的公益性机构开始涌 现。 表 2-1 中国主要生态保护修复工程的资金投入 生态保护工程 资 金 投 入 退耕还林还草 截至 2019年，全国退耕还林还草总投入超过 5000亿元 7 。 天然林保护 截至 2017年，中国已在天然林保护工程中投入 3313.55亿元 8 。 水土流失综合防治 “十一五”至“十二五”期间，国家水土保护重点工程共投入 188 亿 元 9 。2017-2020 年，全国水土保持重点工程的总投资估算将高达 229亿元。 三北防护林 截至 2018 年，三北防护林工程累计投入中央与地方财政 443 亿 元 10 。 山水林田湖生态保护 修复 截至 2019 年，中央财政已累计下达重点生态保护修复治理资金 360亿元 11 。 退牧还草 截至 2018年，中国已在退牧还草工程中累计投入 295.7亿元 12 。 通过封育保护、林草种植、修复工程等方式，中国的生态保护与生物多样性 保护工作取得明显成效，水源涵养、水土保持等生态功能得到明确改善，森林面 积和林业用地面积持续扩大，森林覆盖率由新中国成立之初的 8提高到 22.96 （如图 2-2 所示）。据统计，中国近 20 年来的新增植被覆盖面积约占全球新增总 量的 25。植被覆盖率的提高使水土流失面积由 2000 年的 356 万平方公里下降 到了 2018年的 252.46万平方公里。荒漠化和沙化面积连续 15年实现“双缩减”。 7 [2020-01-10] 8 [2020-01-10] 9 [2020-01-10] 10 [2020-01-10] 11 [2020-01-10] 12 [2020-01-10] 中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告7 图 2-2 1973-2018 年中国的森林与林业面积变化图 数据来源林业统计年鉴 绿色金融8 第三章 中国生态保护工作存在的问题与挑战 在取得积极进展的同时，中国的生态保护工作仍存在诸多问题与挑战。中国 是世界上生态系统与生物多样性最丰富的国家之一，同时也是脆弱型生态系统和 受威胁物种分布较多的地区。2017 年的调查结果显示，全国需要重点关注和保护 的高等植物和脊椎动物（除海洋鱼类）分别为 10102 种和 2471 种，占评估物种 总数的 29.3和 56.7。除此之外，中国作为全球第二大经济体，其对海外生态 系统的影响也在持续增大。在此背景下，中国的生态保护挑战与资金需求可具体 表现在国内的陆域生态系统与海域生态系统，以及中国行动对全球生态系统的影 响三个方面。 一、陆域生态系统的保护挑战 （一）保护地建设质量欠佳，资金投入总体不足 据测算，要使中国 18的陆域和 10的海域得到有效保护，中国每年需投入 国家 GDP 的 0.065-0.2用于保护地建设（以 2011 年物价水平计，约为 306 亿- 950 亿元） 13 。但 2014 年中国各级自然保护区的财政经费仅为 82 亿元，平均每平 方公里的财政投入约为 6119 元，与估算所需的 4.2 万元/平方公里的水平相去甚 远 14 。资金投入不足导致中国的保护地建设成效打了折扣。一方面，多数保护地 仍以人工巡护为主，高新技术在保护地评估、监测等活动中的应用较少；另一方 面，依据“财政同级保障”的原则，各级自然保护地的人员工资和公务费用主要 由同级的地方政府保障。但由于中国的自然保护地多分布在经济较为落后的区域 （参见图），财力严重不足。在此情况下，保护地巡护人员多面临工资水平较低 15 且缺乏基本社会保障的问题，导致地方巡护团队的建设困难重重。 13 http//www.baohudi.org/p5130 [2020-01-10] 14 王晓霞，吴健，中国自然保护区财政资金投入水平分析，环境保护，2017。 15 约 3000-4000 元/月。 中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告9 图 3-1 中国国家级自然保护区与贫困村分布 （二）湿地系统面临严峻的生态退化风险 1995-2003 年和 2009-2013 年开展的两次全国湿地资源调查显示，中国湿地系 统的生态退化整体趋势仍未得到根本改善。全国湿地面积在近十年内骤减 5094.45 万亩，相当于两个北京市的面积。受环境污染、过度捕捞和采集、围 垦、外来物种入侵和基建等多因素影响，超过 50的省份重点调查湿地被划入生 态状况较“差”行列。湿地生态系统的恶化直接破坏了湿地生物的栖息环境和生物 多样性。两次调查记录到的鸟类种类大幅减少，超过一半的鸟类种群数量明显下 降。为改善中国湿地系统的退化趋势，中国自 2009 年起开始设立湿地保护专项 资金，但与实际保护需求相比，现有的资金投入仍远远不足。第二次湿地资源调 查结果表明，中国 69的重点调查湿地受到了不同程度的威胁，其中 20以上湿 地需要人工辅助恢复。若按照 1 万-2 万美元/公顷的修复成本核算，未来中国的湿 地修复成本将高达上千亿元人民币 16 。 （三）全国土壤污染治理压力巨大 安全的土壤环境是保障地域自然生态系统健康、稳定发展的重要基础。中国 的土壤污染问题严重且土壤污染防治仍处于起步阶段，全面改善土壤环境质量预 计需投入高达 7 万亿元的污染防治成本 17 。为推进土壤污染防治行动计划， 16 Estimating Wetland Restoration Costs at an Urban and Regional Scale The San Francisco Bay Estuary Example,2013; Cost Sheet for Reconstructed Wetlands, 2016. 17 Hong Yang, China’s soil plan needs strong support, Nature, 2016. 绿色金融10 中国自 2016 年起已累计投入 280 亿元中央财政用于全国的土壤污染源头防控与 风险管控，但与总的投资需求相比仍差距较大。其中，污染耕地与工矿业废弃地 的土壤环境问题尤为突出，土壤治理资金压力最大（如图 3-2 所示）。据统计， 中国的耕地和工矿业废弃地的点位超标率分别高达 19.4与 34.9。与城镇地区 的建设用地相比，此类地块难以识别责任主体，且缺乏商业投资模式，是中国未 来土壤污染治理中资金需求最大的领域。 图 3-2 全国土壤污染状况调查结果 数据来源首次全国土壤污染状况调查（2005-2013） 18 （四）大江大河生态环境保护形势严峻 长江与黄河是中国经济与社会永续发展的重要支撑，也是珍稀濒危动植物的 家园和生物多样性的宝库 19 。但随着沿线经济带城市化进程的加速，长江与黄河 流域的生态环境正在面临严峻考验。岸线区域的粗放开发导致沿线的森林和草地 等生态系统面积减少，中下游湖泊与湿地萎缩，水生生物多样性指数持续下降， 长江白鲟等多种珍稀物种灭绝。为守住长江与黄河的生态保护底线，中国已于 2017 年、2019 年印发长江经济带生态环境保护规划长江保护修复攻坚战 行动计划，并于 2019 年起将黄河流域的生态保护和高质量发展提上议程。作 为中国重要的生态屏障和经济地带，长江与黄河的自然岸线保护、河湖生态缓冲 带建设、富营养化湖泊治理以及珍稀特有鱼类物种保护将成为中国生态保护投入 的重要方面。 18 首次全国土壤污染状况调查将土壤污染程度分为 5 级污染物含量未超过评价标准的，为 无污染；在 1 倍（含）与 2 倍之间的，为轻微污染；2 倍至 3 倍（含）之间的，为轻度微 软；3倍至 5倍（含）之间的，为中度污染；5倍以上的，为中度污染。 19 郜志云等，长江经济带生态环境保护修复的总体思考与谋划，环境保护，2018。 中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告11 （五）城市生物多样性保护仍处于起步阶段 伴随全球城市化进程的加速，人类与自然之间的联系正在急剧减弱。保护与 提升城市区域的生物多样性将成为连接人与自然的重要纽带 20 。近年来，城市生 物多样性正逐渐成为国际社会关注的热点。中国对城市生态环境的关注程度也在 逐步提升。例如，中国于 2017 年开展的“生态修复与城市修补”工程就是治理城市 生态环境问题，改善人居环境的重要行动。在此基础上，如何进一步将生物多样 性保护纳入中国的城市规划建设管理工作之中，并充分调动企业与公众的社会治 理资源与力量，是中国在完善生态保护治理体系过程中亟需回答的重要问题之 一。 二、海域生态系统的保护挑战 随着海洋经济的快速发展，中国海洋生态系统的恶化趋势也愈发明显 21 。在 中国监测的河口、海湾、滩涂湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等海洋生态系统 中，2018 年达到健康状态的生态系统仅占 23.8，有 71.4和 4.8的生态系统分 别处于亚健康状态与不健康状态 22 。多数海湾与河口生态系统的浮游植物密度偏 高，鱼卵仔鱼密度总体偏低，珊瑚礁生态系统的盖度近年来也呈总体下降趋势。 陆源和近岸污染物的大量排放和人为活动的频繁干扰是影响中国海洋生态安全的 主要因素。2018 年监测的 194 个入海河流断面中属于 V 类与劣 V 类的水质断面 分别占比 12.4和 14.9。除可溶性污染物外，固体废弃物在海面、海滩与海底 的分布密度较高，且均以塑料类垃圾为主。除此之外，中国还是世界上遭受海洋 灾害影响最严重的国家之一。据统计，2018 年中国海岸侵蚀、赤潮、绿潮、海水 入侵与土壤盐碱化等海洋生态灾害频发，各类海洋灾害共造成直接经济损失 47.77亿元，死亡（含失踪）73 人 23 。 为解决海洋生态系统存在的突出生态环境问题，中国已于 2018 年 11 月印发 了渤海综合治理攻坚战行动计划，通过开展陆源污染治理、海域污染治理、 20 崔多英，城市生物多样性连接人与自然的重要纽带，光明日报，2020 年 1 月 4 日 21 易爱军，中国海洋生态安全问题探讨，环境保护，2018。 22 海洋生态系统的健康状态分为健康、亚健康和不健康三个级别。健康状态下，生态系统保 持其自然属性。生物多样性及生态系统结构基本稳定，生态系统主要服务功能正常发挥。环 境污染、人为破坏、资源的不合理开发等生态压力在生态系统的承载能力范围内；亚健康状 态下，生态系统基本维持其自然属性。生物多样性及生态系统结构发生一定程度恶化，但生 态系统主要服务功能尚能发挥。环境污染、人为破坏、资源的不合理开发等生态压力超出生 态系统的承载能力；不健康状态下，生态系统自然属性明显改变。生物多样性及生态系统结 构发生较大程度变化，生态系统主要服务功能严重退化或丧失。环境污染、人为破坏、资源 的不合理开发等生态压力超出生态系统的承载能力。 23 2018中国海洋灾害公报。 绿色金融12 生态保护修复与环境风险防范等行动确保渤海生态环境不再恶化。据报道，国家 2019 年已在渤海综合治理领域投入 70 亿元经费支持。在此基础上，中国正在探 索建设海洋类国家公园，加强对重要海洋生态系统及其生物多样性资源的原真性 和完整性保存。在海洋生态保护的制度体系与机制愈发健全的背景下，海洋生态 保护高新技术的研发与应用，以及海洋产业的转型升级均将成为未来中国海洋生 态保护的重点资金需求领域。 三、中国行动对海外生态系统的影响 “一带一路”是中国借助既有的双多边机制提出的区域合作倡议，旨在打造 政治互信、经济融合、文化包容的利用共同体、命运共同体和责任共同体。自 2013 年起，“一带一路”沿线国家已投资数十亿美元用于加强交通、能源以及矿 山与农业等领域的基础设施建设 24 。其中，前两个领域已分别投入 1900 亿和 2800 亿美元。“一带一路”中的基础设施投资可以对社会发展和绿色发展产生积 极影响，包括风能、太阳能等清洁能源微电网技术，水管理与废水处理以及可持 续农业等方面技术的投资都可以对沿线国家的生态环境带来积极影响。 除了“一带一路”投资伴随的经济收益，投资者与全社会也应最小化中国海 外投资可能给“一带一路”沿线带来的环境风险。例如，基础设施建设往往需要侵 入自然生态系统，进而直接导致景观与栖息地连通性的破坏，以及外来物种入 侵、风暴、火灾、动物死亡（如在道路上导致的）、污染、小气候等一系列次生 影响。 由于“一带一路”涉及诸多国家与生态系统（已有研究表明“一带一路”倡 议下的基础设施建设会对沿线区域所拥有的 4138 种动物和 7371 种植物产生影 响，“一带一路”经济走廊还与 265 种受威胁物种以及 46 个生物多样性热点区 域的分布重叠 25 ），沿线的生物多样性保护和生态系统保护应着重注意以下三方 面事项。  投资者、项目开发者与地方政府应该基于国内外的最佳实践（例如， IFC 的第六项实施标准）严格执行投资项目的环境影响评价，最小化投 资项目的负面环境与生态影响。 24 中国商务部, 2020, Scissors Derek, “China Global Investment Tracker 2019,” China Global Investment Tracker Washington American Enterprise Institute, January 2020, http//www.aei.org/china- global-investment-tracker/ （2020-04-13）. 25 Alice C. Hughes, “Understanding and Minimizing Environmental Impacts of the Belt and Road Initiative,” Conservation Biology 33, no. 4 August 2019 883–94, https//doi.org/10.1111/cobi.13317. 中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告13  投资者和项目开发者应该实施跨边境的影响评估（TIA）例如，参照 UNECE 跨边境的环境影响评价条约来避免或减缓投资项目造成的跨边 境影响，或对受影响的国家进行补偿。  投资者和项目开发者应该保证项目环境影响信息的透明公开，以帮助当 地社区在投资项目的全生命周期选择最佳的生态保护措施。  投资者和项目开发者应该通过购买环境责任险来补偿不可预见的环境与 生态损害，包括项目结束后的生态修复活动。 为了支持“一带一路”的生物多样性保护，“一带一路”绿色发展国际联盟 （BRIGC）在中国生态环境部（MEE）的指导下，正在筹备一个“交通灯系 统”。该系统提供了一个在“一带一路”倡议下减少对环境影响较大的投资，加 速“绿色”投资的评估工具与政策指南 26 ；为了减少“一带