《2017碳定价手册》中文版.pdf

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碳定价手册 | 1 1 碳定价手册 | 2 1 目 录 前 言 ............................................................................................................................................. 4 引 言 ............................................................................................................................................. 5 碳定价的发展历程 ......................................................................................................................... 7 历史视角 ................................................................................................................................. 7 巴黎协定 ......................................................................................................................... 9 碳定价机制 ................................................................................................................................... 11 排放税 ................................................................................................................................... 13 排放交易系统( ETS) ......................................................................................................... 13 燃油税 ................................................................................................................................... 13 混合工具 ............................................................................................................................... 14 方案设计的选择 ........................................................................................................................... 15 第一个设计选择-范围 ....................................................................................................... 15 第二个设计选择 税率或上限 ....................................................................................... 15 第三个方 案设计选择 设定监管点 ............................................................................... 17 第四个方案设计选择 报告 、 核实和强制实施 ........................................................... 18 第五个方案设计选择 风险缓解政策 ........................................................................... 18 第六个方案 设计选择 跨境联动 ................................................................................... 19 其他考量指标 ............................................................................................................................... 22 价格稳定性 ........................................................................................................................... 22 灵活性 ................................................................................................................................... 22 政府管理 ............................................................................................................................... 22 补偿 ....................................................................................................................................... 22 辅助政策 ............................................................................................................................... 23 碳泄漏 ................................................................................................................................... 23 利益相关者参与 ................................................................................................................... 23 税收分配 ............................................................................................................................... 24 其他考量指标总结 ............................................................................................................... 25 政策制定与社会影响 ................................................................................................................... 27 贫穷与(机制)对穷人的影响 ........................................................................................... 27 腐败 ....................................................................................................................................... 27 非市场方式 ................................................................................................................................... 29 财政激励计划 ....................................................................................................................... 29 生产税抵免 ........................................................................................................................... 29 选择投资税收抵免 ............................................................................................................... 29 推广电动汽车 ....................................................................................................................... 30 项目案例 ....................................................................................................................................... 31 排放交易体系计划 ............................................................................................................... 31 亚伯达 ........................................................................................................................... 31 加利福尼亚州 ............................................................................................................... 31 碳定价手册 | 3 1 魁北克 ........................................................................................................................... 32 中国的地方体系 ........................................................................................................... 33 中国的全国性市场体系 ............................................................................................... 34 区域温室气体倡议 ....................................................................................................... 35 日本地方体系 ............................................................................................................... 36 韩国 ............................................................................................................................... 37 碳税项目 ............................................................................................................................... 37 墨西哥 ........................................................................................................................... 37 南非 ............................................................................................................................... 37 英属哥伦比亚 ............................................................................................................... 38 挪威 ............................................................................................................................... 38 英国 ............................................................................................................................... 38 法国 ............................................................................................................................... 38 燃油税 ................................................................................................................................... 39 印度 ............................................................................................................................... 39 设计原则总结 ............................................................................................................................... 40 碳定价手册 | 4 1 前 言 今天 ,你 已 不必费劲 去远方探索真实的气候危机是什 么样子;而在未来 ,我们大多数人只要看看窗外就可以知道。 当温度年复一年创造新高,全世界极端风暴、洪水、干旱和大火越来越频繁、破坏力加剧,有远见的市民、商界领袖和政策制定者开始发问 我们能做什么最快能什么时候开始做 很简单 , 其中 最重要的 一个 答案 是 对碳污染进行有意义的定价。 每天,我们 把 大气 当成 开放的下水道,排放约 1.1 亿 吨碳污染 。这些碳污染 会 吸收 热量,加热我们的星球,随之而来也造成了 各种各样的影响热带病向南北极蔓延 , 海平面上升 威胁着 吞噬佛罗里达海岸 ······ 碳定价利用市场的力量直面这一危险 ,鼓励污染者大幅度削减危险气体排放,以及加快向清洁能源经济转型。更好的是, 碳定价也能激励创新,有助于未来为风能和太阳能、能源储存与效率 等领域 创造就业机会。 我们知道碳定价是切实可行的。中国已经成功地在几个重点城市推出了碳市场试点,为全国范围内的计划做 好 准备。 不列颠哥伦比亚省 早 在 2008 年 就 推出了收入 中立的碳定价计划 , 是北美 首个这 样 做的政府, 该计划 现在 已经收到 经济蓬勃发展 的成效 。在政府行动之前,很多印度大公司 就自愿 引入内部 碳定价 。 这些都仅仅是缓慢移动但非常庞大的 “碳定价 ”冰山 的 其中一角 。 这本手册概述了碳 定价的一些基本知识,包括一些经过验证的方法,和每种方法的优点与挑战。没有哪一种方法是放之四海皆准的,但是每个国家和地区都有一种适用于自己的方法。越多的决策者和他们的选民认识到这一点,越有助于我们解决这场危机。 法国小说家维克多 ·雨果曾经写道 “你可以抵抗入侵的军队 ,但你无法 阻挡 一个 恰逢其时 的观念 。 ”碳定价 就是这样的概念 , 它的时代必定会到来 。 你手中的这本手册是广泛传播这一重要理念的工具。 请尽一份力, 是所有人都行动起来的时候了 。 阿尔 ·戈尔 气候现实项目 创始人和 主席 碳定价手册 | 5 1 引 言 气候危机为全球社 会带来 前所未有 的挑战。我们正处于最长的高于有记载以来 的 平均气温的时 期 1。记录显示, 17 个最热的年份中, 16 个是自 2001 年以来出现的; 2016 年刚刚 刷新 了 2015年创造的记录,成为 最热的一年,而 2015 也曾经打破 2014 年的纪录。 有证据显示,逐步上升的温度正在改变着地球的气候,破坏 着 全球生态系统的稳定。全球许多国家正在经历着极端高温、干旱、降水的增加,以及 更强烈更频繁的飓风和 加剧 的 粮食不安全。这些威胁反过来又事关政治动荡 、 战争和难民危机 2。 借用一位评论员的话 , 气候危机是一个 “极其恶劣 的问题 ”, “具有巨大 的关联性 、 不确定性 、 循环性和冲突的利益相关 性 , 任何为解决问题作出的努力都相互牵连 。 ” 3 碳定价机制 最重要的是 排放税 和 排放权交易 或 限额交易制度 利 用市场调节机制 减少作为 气候变化主要催化剂的温室气体( GHG) 排放。通过税收和补贴交易制度激励市场 减排,碳定价机制 有 潜力帮助 全球经济活动脱碳化 及 激发技术创新 , 同时 所有 的 新增 收入都能 投入 生产使用 。 然而,合理设计碳定价机制至关重要。如果没有合理的设计,降低碳排放的成本会产生无法预估的波动,这意味着 碳排放可以跨国界转移到不受管制的 区域 , 碳排放大国就可以 逃避他们 应承担的减碳 份额。最终,糟糕的设计 会使得 整个体系崩塌 4。 这本 碳定价手册 ( 以下 简称 “手册 ”) 是目前设计和实施碳定价机制的最佳实践指南 。 手册概括了碳定价的背景,强调了每种情况下最佳碳定价机制的权衡和选择,并探讨了碳定价 过程 中面临的政治决策和社会福利问题。 随着 “减少温室气体排放 ”成为世界焦点议题 , 碳定价机制越来越受到 市场的关注和支持 。 2015年在巴黎举行的第 21 届联合国气候变化大会上 , 超过 190 个国家 承诺 将全球温度上升幅度控制在2℃以下 , 并进一步努力控制在 1.5℃以下 5。 正如下文将讨论的 , 碳定价机制将 在降低排放这一目标上发挥巨大作用。此外,碳定价机制 正 覆盖越来越多的全球排放。在 2016 年,碳定价机制覆盖了约 13世界温室气体排放 6。随着 2017 年 中国的碳交易市场上市,分析认为截至年底 ,碳排放交易系统将覆盖 约 16的 全球温室气体 排放 7。 此外,自 2012 年起,政府颁布的碳定价机制数量 已经增加 九成 , 并 仍 将迅速增长,部分原因是新兴经济体在碳价系统 正 发挥越来越重要的作用 8。新兴经济体具有新基础设施建设的需求,这使其有独特的机会从 一开始就走清洁能源的道路 ; 同时能避免很多工业化程度更高的国家正面临的 问题 碳密集 型基础设施的改造成本巨大 。 设计合理的碳定价机制 , 有助于为清洁基础设施建设 提供 政策框架和税收来源。 碳定价手册 | 6 1 最后,碳定价 机制 的选择和制定始终受到 国情 和 政治背景 的驱动。 来自 政治 领域的 挑战有可能扼杀任何新生(甚至已经建立完备)的项目,比如最近新当选的美国总统对气候行动的态度并不友善。碳定价 机制 常常 面临 跨越多个司法管辖区 的政治挑战, 和 利益相关者的抵制。即便如此,我们仍有理由相信真正的 全球转型 已经开始 。 即使在私营企业 , 公司也越来越多地支持碳定价 , 比如 最近 就有 100 位投资者签署了一项 “为碳定价 ”声明 。 这本 手册 试图分析解答上 述挑战。它不是一本学术入门手册或政策产品,而是一本 实践指南和模版 ,帮助立法者、决策者、监管者和倡导者深入思考, 进而 制定 出 成功的碳定价 机制 。 我们希望这本手册 能够 有所 帮助。 气候现实项目 2017 年 5 月 17 日 碳定价手册 | 7 1 碳定价的发展历程 历史视角 历史视角 . 运用 市场 力量 解决环境危害已有很长 的 历史。 1968 年,加拿大经济学家约翰 ·戴尔斯( John H. Dales)在 111 页的污染,财富与价格一书中首次提出运用以市场基础为上限和配额交易解决排放问题 9。利用税收解决环境危害 的方式 甚至能追溯到更久以前。 环境税包括碳税,是由二十世纪早期英国经济学家亚瑟 ·庇古 ( Arthur Pigou) 命名的 “庇古税 ”概念发展而来 的 10。 庇古定义并发展了经济外部性的概念,或者说经济活动对非行为实施者造成的受益或受损 11。 在负外部性或损失的情形下,对 外部性成本 征税 是 将其内部化 的一种 措施 。 美国进入环保排放交易的首例之一 ,可以追溯到 1982 年环境保护局( EPA) 推动含铅汽油逐步淘汰 的一项计划。 EPA 根据铅生产的历史水平来计算和分配隐形产权给生产者(一种信贷 ),可以出售并形成交易市场 12。 EPA 的 “酸雨计划 ”( 通常被称为第一个限 额交易计划 ) 被编入 1990 年 清洁空气法 修正案第四卷 。 “酸雨计划 ”解决了燃煤电厂的二氧化硫排放问题 。 起初在工业界和环保团体之间引发争议的 “酸雨计划 ”最终取得巨大成功 1994-2000 年间 , 酸雨的化石燃料排放减少 了36 13,行业达标率 100 14。 针对温室气体排放,首套碳定价机制 起源于 20 世纪 90 年代初斯堪的纳维亚 半岛 的税收 政策 。芬兰在 1990 年设立了碳税;瑞典和挪威紧跟着在 1991 年也制定了碳税;丹麦在 1992 年落实了碳税 15, 排污权交易也随 之 设立。 2005 年,美国东北各州州长之间的谅解备忘录 ( MOU) 促成 了区域温室气体倡议书( RGGI), 成为 美国 历史上 第一个强制的以市场为基础减少温室气体排放的倡议书 16。这些发展 也反映出 欧洲与美国及其他地区的分歧,前者倾向于使用税收手段,而后者更倾向于 通过 限额交易 实现驱动效果 17。 同样地 ,在 2006 年,加利福尼亚州 议会通过了全球变暖解决方案法。该法案要求加利福尼亚州在 2020 年 前将 温室气体排放量 降至 1990 年的水平 , 预期在 “一切照旧 ”的情形下减排 15 18。加州减排战略的关键组成部分是(至今仍然是)一套限额交易制度, 即 对 85的温室气体排放来源实施全 州限制 19。这是美国第一个 尝试 全面覆盖温室气体排放源的计划。 国际合作激励措施也开始备受关注。在 2005 年,根据京都议定书的目标,各国继续探索环境市场作为减排 的一种 手段。重要的是, 在 京都议定书 的共识下 ,碳市场 不再是 减少国内排放的唯一 途径 20。例如, 2005 年京都议定书生效,欧洲和挪威 就 建立了本国的排放权交易制度,日本 也 制定了自愿交易系统 来 落实承诺 21。 排放权交易制度 正 在全世界范围加速 实施 ;现在 , 几乎 40的全球 GDP都 受排放权交易制度管辖 22。在最近一次统计中, 40个国家和美国 20个州、省 会或城市已经实施排放权交易制度 23。 碳市场是目前具有广阔空间的最大的环境市场 24。 在 2017年中国推出全国排放权交易制度后,早期 预测碳定价手册 | 8 1 显示 , 占到 近一半的全球温室气体排放 的国家,都已经为碳标上了价格 25。 中国的全国排放权交易制度将 从已设立的七个试点城市进行拓展,从而 涵盖 主要碳排放行业的全国市场,包 括 覆盖 8000多家企业的发电行业 26。省级政府可以扩大排放权交易制度的范围,以覆盖更多经济部门 27。 这种加速变革 的 步伐 展现了 政府、私营部门和民间社会对行动的广泛共识。如上所述,日趋增加的极端和不可预测的天气事件的威 胁 (如飓风,洪水,暴风雪等 )把沿海居民变成牧民甚至滑雪者(译者注旨在反应生活维度的变化) 。这些威胁越来越多地被科学和政策文章报道出来。 地理因素也在起作用岛国 和低洼沿海国家关注 的 焦点在海平面上升 、 风暴潮和地下水供应盐碱化。同时 , 在海洋领域,海水酸化仍然是科学家、渔业管理者以及以海为生的人们关注的 议题 。 同时,各国政府和军队关注的焦点是 对 国家安全与稳定 的 影响。由于不可预测的天气和上升的温度 , 饥荒 、 疾病负担和气候难民 等问题 将 日益严重 , 引人关注 。 在国家安全层面 , 气候危机是 “世界不稳定的加速剂 , 加剧 了 水资 源短缺 、 粮食短缺 、 自然资源竞争 、 不发达和人口过剩的紧张局势 ”,进而导致冲突、政治波动、战争 ,同时也滋生了 恐怖主义 28。 因此,气候难民危机已经出现 。例如,像图瓦卢这样的太平洋岛屿的居民,由于海平面上升而被迫撤离家园 29。还有玻利维亚的乌鲁 -穆拉托社区, 其赖以生存的 波波湖现在已经干涸,那里的居民不得不在盐矿里找工作 30。在美国,生活在让 ·查尔斯岛( Isle de Jean Charles)的 Biloxi-Chitimacha-Choctaw 印度部落的获得了 四千八百万 美元联邦基金 用于全民 迁移 31。这 些仅仅 是气 候难民危机加剧 中的冰山一角。 气候危机也将 对 地方社会 造成 影响 。城市、州、省、私人交易场所以及公司越来越 意识 到气候危机的存在,并且愿意 参与到 解决危机 的行动中来 。 除了气候变化的影响规模大 、 挑战严峻之外 , 人们为何越来越多地 利用环境市场解决碳污染 问题 一方面,各国对执行和实施有效的碳价定价体系的信心有所增 加,这得益于核心原则的制定和应对政治挑战的经验积累 , 比如政治竞争 、 腐败 、 价格稳定 性 、 济贫计划以及税收的高效使用 32。另外一方面 , 私营部门正在从 “一切照旧 ”转向制定内部碳定价机制 。 在 2015 年 , 实行内部碳 定价机制的跨国公司增加了三倍,其中亚洲 地区 增长最快,部分原因是中国和韩国 都 实行了排放权交易制度 33。 也许最重要的驱动因素 当属联合国气候变化框架公约第 21 次缔约方会议达成的 的全球协定 , 以及提交的国家执行承诺。各国正在响应这一外交上的 共识 ,并努力落实政策以实现巴黎协定的目标。 碳定价手册 | 9 1 巴黎协定 巴黎协定 . 最近,在应对气候危机方面,没有任何进程像巴黎协定一样受到如此多关注 。 这场国际外交的胜利是全球市场内制定碳定价机制的关键一步 。 值得注意的是 , 巴黎协定 的法律内容上并未出现 “市场 ”一词 34, 短语 “碳定价 ”同样也不存在 35。 最初 , 观察者认为市场在最终结果中发挥的作用将被削弱,一些专家甚至认为会被完全忽视,但预期相反,协定实际上奠定了市场的框架 36。 此外 , 国际社会赞扬 巴黎协定 为 以 市场 为 基础的碳定价机制的一针强心剂 。 一位观察者甚至将其称为国际 “碳市场 2.0”框架 37。 巴黎协定 包含三种政策机制 以 激励国际碳定价和碳市场的发展 。 第一条政策是缔约方通过“国际转让的减缓成果 ”( ITMOs) 达成自愿合作 。 第二条是利用基于结果的支付来执行政策 38。 第三条是通过联合国气候变化框架公约( UNFCCC)的管理机制支持减缓排放和可持续发展 39。 这些政策机制在两个关键段落中被 提及 , 其中讨论了 碳市场是如何帮助实现气候稳定目标的。 巴黎协定 6.2 段 概述了这样 一个进程 各国将在 “自愿的基础上采取合作方法 , 并使用国际转让的减缓成果来实现国家自主贡献 40 ”。 国际转让的减缓成果可以 用以 达到国家自主贡献( NDC)。 国家自主贡献是各国根据各自独特情况而设定的减缓目标 41。 6.3 段 提到 “使用国际转让的减缓成果来实现本协定下的国家自主贡献 , 应是自愿的 , 并得到参加的缔约方的允许的 。 ” 42 这些 段落实际上并未创造碳市场 , 但这确实 为 国家设立国际市场 给予了 广泛 的 空间 。 它们也 没有 限制或限定 市场必须 作为 “国际转让的缓解结果 ”的 一部分 , 或者来源于某种 机制 、 程序或协议 。因此,任何合作机制,例如额度授予、 减少毁林和森林退化所致排放量、欧盟碳排放配额等都能被6.2 和 6.3 段 包括 43。事实上, 种种 迹象表明各国正在运用这些灵活的机制来创造区域间的碳市场。 巴黎协定的批准是根据每个签署国的国际条约批准程序进行的。协议于 2016 年 4 月 22 日开放 签署,并在 覆盖至少 55的全球温室气体排放 的 至少 55 个缔约方交存 批准书后 的 第 30 天生效 44。 在巴黎协定开放签署的第一天,联合国气候变化框架公约( UNFCCC) 90%的缔约方 就 成为了 签署国, 15 个缔约方交存了批准书 45。而在接下来的几个月里,更多的国家交存了自己的批准书。协议于 2016 年 11 月 4 日生效, 此时 距离开放签署还不到一年 46。在近些年的国际合作中,巴黎协定的生效速度是前所未有的 ,这有力 地 说明了各国 意识到 气候危机行动 的重要性, 以及协定 中蕴含的许多 内在机会 47。另一个 令人鼓舞的 国际 成果 是 ,共占据全球 40碳排放的 中国和美国同时正式批准 了 协定 , 这反映出国 家间 难得 的合作 48。截至 2016 年 11 月 6 日,已有 100 个缔约方批准该协议 49。 碳定价手册 | 10 1 巴黎协定生效 后 , 如何 落实成为 后续工作重点 。该协定的主管 机构于 2016 年 11 月 7 日至18 日在摩洛哥马拉喀什举行第一届缔约方会议 巴黎协定缔约方会议 ( CMA), 同时 UNFCCC 缔约方 也 举行 了 第 22 届大会 50。展望未来,各方需要制定实施细则,协商报告的要求并说明 解释 行动 51。缔约方个体也必须采取行动落实协议,贯彻他们的国家自主贡献预案( INDC)。 截至 2017 年 5 月 1 日,代表 191 个缔约方的 165 份国家自主贡献预案( INDC)已提交至联合国气候变化框架公约( UNFCCC)。所提交的 INDC 中有九十份提及了排放权交易体系、碳税和其他碳排放定价举措 52。协议一旦生效,之前提交的国家自主贡献预案将转化为国家自主贡献 53。国家自主贡献可以随时重新提交以设定更远大的目标 , 但 不可以降低目标 54。 一些国家已经采取行动 来 实现其国家自主贡献。 2016 年 10 月,加拿大宣布 2018 年全国碳价格为每吨 10 加元, 2022 年上涨至 50 加元 55。 2016 年 8 月,墨西哥宣布将于 2016 年 11 月起 , 实行为期一年的排放权交易制度试点计划,随后在 2018 年实施全国排放权交易体系 56。 为和国家价格保持一致, 各省份和地区将 会 选择实施碳税或排放权交易 体系 57。 最后,巴黎协定虽然没有为碳定价机制或 其 实施明确框架,但在缔约方会议约定案第 37-39条 明确 承诺国家应采取各种方法方式以实现 第 6.2 和 6.4 条 条约 。特别是第 6.4 条 提到 的 建立一个减排机制( EMM) ,帮助实现 国家自主贡献 中 的温室气体减排 目标 ,同时鼓励可持续发展。 总而言之, 利用市场力量减轻环境危害的理念有着悠久的历史。在最近一份对政府、私营部门和公共部门组织的调查中,国际排放交易协会( IETA)发现, 82%的受访者认为受巴黎协定影响,现有的碳市场规模 将会扩大 。这个数字是由 2015 年的 58上涨而来 58。利用市场力量,如碳定价手段解决环境问题,已日益广泛 地 应用于全球范围,以应对气候变化和温室气体排放问题;这个趋势将会在巴黎协定的推动下继续发展。 碳定价手册 | 11 1 碳定价机制 四种定价机制 . 概括地说,四种基于市场的碳定价机制是全球减碳行动的基础( A)排放税,( B)排放交易体系,通常缩写为 ETS,( C)燃料或进项税,( D)混合方式。排放交易体系正成为最常见的选择 , 迄今已有近 35 个国际行政辖区采用排放交易体系 59。 下图 显示了 2016 年主要两种类型碳定价机制 排放税和碳排放交易体系 的发展 碳定价手册 | 12 1 图 1 已有、正在形成的和即将形成的地区性、省级和国家性和碳定价机制总结
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