《PPP项目合同指南（试行）》

附件 PPP项目合同指南 （ 试行 ） 1 编制说明 本指南所称的 政府和社会资本合作（ Public-Private Partnership，以下简称 PPP） 项目合同是指政府 方 政府或政府授权机构 与 社会资本 方 （社会资本或项目公司） 依法就 PPP 项目合作所订立的合同。在 PPP 项目中，除 项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的 融资方 、承包商、 专业 运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间 ， 还会围绕 PPP 项目合作订 立 一系列合同来确立和调整彼此之间的 权利义务关系，共同构成 PPP 项目的合同体系。 PPP 项目合同是整个合同体系的基础和核心， 政府 方与 社会资本 方 的权利义务关系以及 PPP项目的交易结构、风险分配机制 等 均通过 PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。 PPP 从行为性质上属于政府向社会资本 采购 公共服务的民事法律行为，构成 民事主体之间的民事法律关系 。 同时，政府作为公共事务的管理者，在 履行 PPP 项目的规划、 管理、监督等行政职能 时，与社会资本之 间构成行政法律关系。因此， 我国 PPP 项目合同 相关法律关系 的 确立和 调整 依据 ， 主要 是 现行 的民商法、行政法、经济法和社会法，包括 民法通则、合同法 、预算法、政府采购法、公司法、担保法、保险法、 行政许可法、行政处罚法 、 行政复议法 、民事诉讼法、仲裁法、行政诉讼法、 会计法、土地管理 法、建筑法、环境保护法等 。 2 根据 上述法律规定以及 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 [2014]43 号）、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发 [2014]45 号） 、 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 （国发 [2014]60 号） 、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金 [2014]76 号）、财政部关于印发 政府和社会资本合作模式操作指南的通知（财金 [2014]113 号）有关要求 ,结合国内外 PPP实践 ，编制 本指南 ，以 帮助 PPP项目各 参与 方全面系统地认识 PPP项目合同， 指导合同 的 订立 和 履行 。 本指南共 4章、 29节 ， 全面系统 介绍 PPP项目 合同体系 ， 说明 各 主要参与方 在 PPP 项目中的角色 及 订立 相关 合同 的目的 ， 阐述 PPP 项目合同的主要内容和核心条款， 具体 分析 合同条款中 的风险 分配 原则 、 基本 内容 和 权利义务安排 。 同时， 从付费机制和行业 领域 两个 方面 ，详细剖析不同类型 PPP 项目合同中的核心要素和特定条款。 PPP 项目 兼具 长期性、 复杂性 与 多样性， 项目 所处地域、 行业 、市场环境等 情况的不同 ， 各 参与 方 合作意愿、 风险偏好 、 谈判能力 等方面 的差异 ， 最终表现为 合同 内容 上的 千差万别。 本指南仅对 PPP 项目合同通常所包含的 具有共性的 条款 和 机制 作 原则性 介绍，并不能适用所有 PPP 项目的特点 和个性需求 。 实践中 ，PPP 项目各参与方应当 结合项目 客观需要 和谈判结果 ， 充分 借助专业 力量 ， 因地制宜地 订立 PPP项目合同。 3 鉴于我国 PPP 工作 尚 处于起步阶段， 法律制度 、 机构能力 和实践 经验 等方面均有待进一步加强和丰富 ，今后财政部 将 及时 对本指南进行 修订和完善 。 4 目 录 第一章 总 则 1 第一节 PPP项目主要参与方 1 第二节 PPP项目合同体系 5 第二章 PPP项目合同的主要内容 12 第一节 PPP项目合同概述 12 第二节 引言、定义和解释 16 第三节 项目的范围和期限 18 第四节 前提条件 21 第五节 项目的融资 26 第六节 项目用地 28 第七节 项目的建设 33 第八节 项目的运营 38 第九节 项目的维护 46 第十节 股权变更限制 49 第十一节 付费机制 54 第十二节 履约担保 57 第十三节 政府承诺 61 第十四节 保 险 64 第 十五节 守法义务及法律变更 68 第十六节 不可抗力 71 第十七节 政府方的监督和介入 75 第十八节 违约、提前终止 及终止后处理机制 81 第十九节 项目的移交 88 第二十节 适用法律及争议解决 93 5 第二十一节 合同附件 97 第三章 不同付费机制下 的核心要素 102 第一节 政府付费 102 第二节 使用者付费 112 第三节 可行性缺口补助 117 第四章 不同行业 下 的特定条款 119 第一节 公共交通项目 119 第二节 公用设施项目 125 第三节 社会公共服务项目 133 1 第一章 总 则 第 一 节 PPP项目主要参与方 PPP 项目 的参与方 通常 包括政府、社会资本 方 、 融资方 、承包商和分包商、 原料 供 应商、 专业 运营商、保险公司以及专业 机构等。 一、 政府 根据 PPP 项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP项目中所承担的具体职责也不同。总体来 讲 ，在 PPP项目中 ,政府需要同时扮演以下两种角色 作为 公共事务的管理者， 政府 负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担 PPP 项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系； 作为 公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人）， 政府 基于 PPP 项目合同形成与项目公司 （ 或社会资本） 之间的平等民事主体关系，按照 PPP项目 合同的约定行使权利、履行义务 。 为便于区分政府的 不同角色，本指南中，政府或政府授权机构作为 PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。 二、 社会资本 方 本指南所称 社会资本方是指 与政府方签署 PPP 项目合同的社会资本 或项目公司 。 本指南所称的 社会资本 是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业 。但 本级 人民政府下属的政府融资平台公司及 2 其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP项目。 社会资本 是 PPP项目的实际投资人 。 但在 PPP实践中，社会资本通常不会直接作为 PPP项目的实施主体，而会专 门针对该项目成立项目公司 ， 作为 PPP 项目合同及项目其他相关合同的签约主体 ， 负责项目 具体实施 。 项目公司是 依法设立的 自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的 经营实体 。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也 可 以 是 多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。 但政府在项目公司中的持股比例 应当 低于50、且不具有实际控制 力 及管理 权。 三、 融资方 PPP 项目的 融资方 通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如 信托 公司 ）等。 根据项目规模和融资需求的不同， 融资方 可以 是 一两家 金融 机构，也可以 是 由多家银行或机构组成 的 银团 ，具体的 债权 融资方式 除贷款外，也包括 债券、 资产证券化 等 。 四、 承包商和分包商 在 PPP 项目中，承包商 和 分包商的选择是 影响 工程技术成败的关键因素 ，其 技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得贷款的一个重要 因素。 3 承包商主要负责项目的 建设，通常与项目公司签订固定价格 、固定工期的工程总 承包合同。一般而言，承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。 对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合同，把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况，分包商从事的具体工作可能包括设计、部分 非主体 工程的施工 ，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商负责管理和协调分包商的工作。 五、 专业 运营商 （部分项目适用） 根据不同 PPP 项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目部分的运营和维护事务交给专业 运营商 负责 。但根据项目性质、风险 分配 以及运营商 资质能力 等不同， 专业 运营商在不同项目中所承担的工作范围和风险也会不同。例如，在一些 采用政府付费机制的项目中 ， 项目公司不承担需求风险或仅承担有限 需求风险的 ， 可能会将大部分的运营事务交由专业运营商负责；而 在一些采用使用者付费机制的项目 中，由于 存在较大 需求 风险，项目公司可能仅仅会将部分 非核心 的 日常运营管理事务交由专业运营商负责。 六、 原料供应商（部分项目适用） 在一些 PPP 项目中，原料 的及时、充足、稳定 供应 对于 项目的平稳运营至关重要 ，因此原料供应商也是 这类项目的 重要参与方之一 。 例如 在 燃煤电厂项目 中 ，为了保证煤炭 的稳定供应 ，项目公司 通常 会与 煤炭 供应商签订长期供应协议。 4 七、 产品或服务 购买方（部分项目适用） 在包含运营内容的 PPP 项目 中，项目公司通常 通过项目建成后的 运 营收入来 回收成本 并获 取 利润。为了降低市场风险，在项目谈判阶段， 项目公司以及 融资方 通常 都 会 要 求 确定项目产品或服务的购买方，并由购买方与项目公司签订长期购销合同 以 保证项目未来 的 稳定 收益 。 八、 保险公司 由于 PPP 项目 通常 资金规模大、生命周期长， 在项目建设和运营 期间 面临着 诸多 难以预料的 各类 风险，因此项目公司以及项目的承包商 、 分包商、供应商、运营商等 通常均会 就其面临的 各类 风险 向保险公司 进行投保，以进一步分散和转移风险。同时，由于项目风险一旦发生就有可能造成严重的经济损失， 因 此 PPP项目对保险 公司 的 资信 有较高 要求。 九、 其他参与方 除上述参与方之外，开展 PPP 项目还必须充分借助投资、法律、技术、财务、保险 代理 等方面的专业技术力量，因此 PPP 项目的参与方通常还可能会包括上述领域的专业 机构。 5 第 二 节 PPP项目合同体系 在 PPP 项目中 ，项目参与 方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成 PPP 项目 的合同 体系 。 PPP 项目的 合同通常包括 PPP 项目合同、 股东 协议 、履约合同（ 包括 工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同 、 产品 或服务 购买合同等）、融资合同和保险合同 等 。其中， PPP 项目合同是 整个PPP项目 合同 体系 的基础和核心。 在 PPP 项目合同体系中 ， 各个 合同 之间 并非完全独立、互不影响，而是紧密衔接、相互贯通的， 合同 之间存在着一定的 “传导关系 ”，了解 PPP 项目的合同体系和各个合同之间的传导关系，有助于 对 PPP项 目 合同进行更加全面准确的把握 。 首先， 在合同签订阶段， 作为 合同 体系 的基础和核心， PPP项目合同 的 具体 条款 不仅 会直接影响到 项目公司 股东 之间的协议内容， 而且 会影响项目公司与 融资方 的融资 合同 以及 与保险公司的 保险合同等其他合同 的 内容。此外， PPP 项目合同的 具体约定 ， 还可能通过工程承包或产品服务购买等方式 ， 传导到 工程承包 （分包） 合同、原料供应合同、运营服务合同和产品 或服务 购买合同 上 。 其次， 在合同履 行 阶段，合同关系的传导方向可能发生逆转 。 例 如分包合同的履行出现问题，会影响到 总 承包合同的 履行，进而影响到 PPP项目合同的履行。 6 PPP项目基本合同体系 一、 PPP项目合同 PPP 项目合同是 政府方 与 社会资本方 依法就 PPP 项目合作所订 立 的 合同 。 其目的 是 在 政府 方 与 社会资本方 之间 合理分配项目风险，明确双方 权利义务关系， 保障 双方 能够依据合同 约定合理主张权利 ，妥善 履行义务， 确保项目全生命周期内的顺利实施 。PPP 项目合同是其他合同产生的基础 ，也是整个 PPP 项目合同体系的核心 。 在项目初期阶段，项目公司尚未成立时， 政 府方 会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向， 详细 约定双方有关项目开发的关键权利义务。 待项目公司成立后，由项目公司与 政府方 重新 签署正式 PPP项目合同 ，或者签署关于承继上述协议的补充合同。 在 PPP 项目 7 合同中 通常 也 会 对 PPP 项目合同生效后政府 方 与项目公司及其母公司之前就本项目所达成 的 协议 是否会继续存续 进行约定 。 二、 股东 协议 股东 协议 由项目公司的股东签订， 用以 在股东之间建立长期的 、 有约束力的合约关系。 股东 协议 通常 包 括 以下主要条款 前提 条件、项目公司 的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利 、 履行 PPP 项目合同 的 股东承诺 、股东的商业计划、股权转让、 股东会、 董事会 、监事会 组成及其 职权范围 、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。 项目投资人 订立 股东 协议 的主要目的在于设立项目公司 ，由项目公司负责项目的 建设、运营和管理 ，因此 项目公司的股东可能 会 包括 希望参与项目建设、运营的 承包商、原料供应商、运营商、 融资方 等主体 。 在某 些情况下，为了更直接地 参与 项目的 重大决策 、 掌握项目实施 情况，政府也 可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东（ 但 政府 通常 并不 控股和直接参与经营管理 ）。在这种情形下，政府与其他股东相同，享有作为股东的基本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险。 股东 协议 除了 包括 规 定 股东之间权利义务的 一般 条款外，还可能 包括与项目实施相关的特殊规定。 以 承包商作为项目公司股东 为例 ，承包商的双重身份可能会导致 股东之间 一定程度的利益冲突 ， 并 在 股东 协议 中 予以反映 。 例如 ， 为防止承包商在工程承包事项上享有过多的控制权，其他 股东 可能会 在 股东 协议 中限制 8 承包商在工程建设 及索赔 事项上的 表决权 ； 如 果 承包 商参与项目的主要目的 是 承担项目的设计、施工等工作，并不 愿 长 期 持股，承包商 会 希望 在 股东 协议 中 预先 做出 股权 转让 的相关安排 ； 但另一方面，如 果 融资方 也是股东， 融资方 通常 会 要求限制 承包商转让其所持有的 项目公司 股权 的权利 ， 例如要求 承包商至少 要 到工程缺陷责任期满后才可转让 其所持有的项目公司 股权 。 三、 履约合同 一 工程承包合同 。 项目公司一般只作为融资 主体 和项目 运营 管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的 条件，因此可能会将部分或全部 设计、采购、建设工作委托给 工程承包商，签订工程承包合同。 项目公司可以 与 单一 承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。 承包商的选择要 遵循 相关法律法规的规定。 由于工程承包合同的履行情况 往往 直接影响 PPP 项目合同的履行，进而影响项目 的 贷款 偿还 和 收益 情况。因此，为了 有效转移项目建设期间的风险 ， 项目公司 通常会与承包商签订一个固定价格 、 固定工期的 “交钥匙 ”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。 此外， 工程承包合同中通常还会包括 履约担保和 违约 金条款， 进一步约束承 包 商妥善履行合同义务 。 二 运营服务合同 。 9 根据 PPP 项目 运 营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的 专业 运营 商， 并 与 其 签订运营服务合同。 个案中 ， 运营 维护事务的 外 包 可能 需要事 先取得政府 的 同意。 但是， PPP 项目合同中约定 的 项目公司 的 运营和维护义务并不因项目公司将 全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。 由于 PPP 项目的期限 通常 较长，在项目的运营维护过程中存在较大的管理风险，可能因项目公司或运营 商管理不善而导致项目亏损。因此，项目公司应 优先 选择资信 状况良好 、管理经验 丰富 的运营 商，并 通过在 运营服务合同中预先约定风险分配机制或者投保相关保险来转移风险，确保项目 平稳 运营 并 获得 稳定收益 。 三 原料供应合同 。 有些 PPP 项目 在运营阶段 对 原料 的需求量很大、原料成本在整个项目运营成本中占 比 较大，同时受 价 格波动 、市场 供给不足等 影响 ， 又无法保证 能够 随时 在公开市场上以平稳价格 获取，继而 可能会影响整个项目的 持续稳定 运营 ，例如燃煤电厂项目中的煤炭。 因此， 为了 防控 原料 供应 风险，项目公司 通常会 与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并且 约定一个相对 稳定 的原料 价格。 在原料供应合同中，一般会包括以下 条款 交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约 责任 、不可抗力、争议解决等 。 除 上述 一般 10 性条款外，原料供应合同通常还会 包括 “照供不误 ”条款，即要求供应商以 稳定的价格 、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的原料。 四 产品 或服务 购买 合同 。 在 PPP 项目中 ，项目公司的主要投资收益来源于项目 提供 的产品或服务的销售收入，因此保证项目产品或服务 有稳定的销售对象 ， 对于 项目公司 而言 十分 重要 。 根据 PPP 项目 付费机制的不同， 项目 产品或 服务的 购买者可能是政府，也可能是 最终 使用者 。 以 政府付费的 供电 项目 为例 ，政府的电力 主管 部门 或 国有 电力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议 ， 约定双方的购电和供电义务 。 此外， 在一些产品购买合同中， 还会 包 括 “照付不议 ”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低 采购量， 只要 项目公司按照 最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购 该 产品 ， 均应 按照 最低采购量支付相应 价款 。 四、 融资合同 从 广义 上讲 ，融资合同可能包括项目公司与 融资方 签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与 融资方 签订的担保合同、政府与 融资方 和项目公司签订的 直接介入协议 等多个合同。其中， 项目贷款合同是 最主要的融资合同。 在 项目贷款合同 中一般会包括以下 条款 陈述与保证、 前提条件 、偿还贷款、担 保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。 同时 ， 出于 贷款安全性 的考虑 ， 融资方 往往要求项目公司 11 以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由 其母公司 提供某种形式的担保或 由政府 作出 某种 承诺 ， 这些融资保障 措施 通常会在 担保合同、直接介入协议 以及 PPP项目合同中 予以 具体 体现 。 需要特别强调的是， PPP 项目的融资安排是 PPP 项目实施的关键 环节，鼓励 融资方式多元化 、 引导 融资方式 创新 、 落实 融资保障措施， 对于增强 投 资者信心、维护 投资 者权益以及保障 PPP项目的成功实施 至关重要。 本指南 仅就 PPP 项目合同 中 所涉及的与融资 有 关的条款和内容进行了阐述 ， 有 关 PPP 项目融资 的规范指导和系统 介绍 ， 请参见 另行编制 的 PPP融资 专项 指南。 五、 保险合同 由于 PPP 项目 通常 资金规模大、生命周期长， 负责项目实施的项目公司 及其他相关参与方 通常需要对 项目 融资、建设、运营等 不同 阶段的 不同类型的 风险 分别 进行 投保。通常 可能 涉及的保险 种 类包括 货物 运输 险 、 工程一切 险 、 针对设计或其它专业服务的 职业 保障险 、 针对间接损失的保险 、 第三 者 责任险 。 鉴于 PPP 项目 所涉 风险 的长期性和复杂性 ， 为确保投保 更有针对性和有效性，建议 在 制定保险方案 或签署保险合同前 先 咨询专业保险顾问的意见 。 六、 其他合同 在 PPP 项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业 中介 机构 签署 的投资、法律、技术 、财务、税务 等方面的咨询服务 合同。 12 第二章 PPP项目合同的主要 内容 第 一 节 PPP项目合同 概述 PPP 项目合同是 PPP 项目的核心合同， 用于约定 政府与社会资本 双方 的项目合作内容和基本权利义务 。 虽然不同行业、 不同付费机制、 不同 运作方式 的具体 PPP 项目合同可能千差万别，但也包括一 些具有共性的 条款和 机制。本章将 详细介绍 PPP 项目合同中最 为 核心和 具 有 共性的 条款和 机制 。 一、 合同主体 PPP项目合同 通常由 以下两方签署 一 政府 方 。 政府方 是指签署 PPP 项目合同的政府一方的签约主体（即合同当事人）。 在我国， PPP 项目合同 通常 根据政府 职权 分工，由项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构 以该级 政府 或 该 授权机构 自己 的 名义签署。例如，某省高速公路项目的 PPP 项目合同，由该省交通厅签署。 二 项目公司 。 项目公司是社会资本为实施 PPP 项目而专门成立的公司，通常独立于 社会资本 而运营。根据 项目公司 股东 国籍 的 不同，项目公司可能 是 内 资企业，也可能是外商投资企业。 二、 合同主要内容和条款 根据项目行业、 付费机制 、运作方式 等 具体 情况的不同 ，PPP 项目合同可能会千差万别，但一般来讲会包括以下 核心 条款 引言 、定义和解释 ； 项目的范围和期限 ； 前提条件 ； 项目的 13 融资 ； 项目用地 ； 项目的建设 ； 项目的运营 ； 项目的维护 ； 股权变更限制 ； 付费机制 ； 履约担保 ； 政府承诺 ； 保险 ； 守 法 义务 及法律变更 ； 不可抗力 ； 政府方 的 监督和介入 ； 违约、提前终止及终止后处理机制 ； 项 目的移交 ； 适用法律及争议解决 ； 合同附件 ； 等等 。 除上述 核心 条款外， PPP 项目合同 通常还会包括其他 一般合同中的常见 条款，例如著作权和知识产权、环境保护、声明与保证、通知、合同可分割 、合同修订 等 。 三、 风险分配 一 风险分配原则 。 PPP 项目合同的目的就是要 在 政府方 和项目公司之间 合理 分配风险，明确合同当事人 之间的权利义务关系， 以确保 PPP 项目顺利实施和实现物有所值 。在 设臵 PPP 项目合同条款时， 要始终遵循上述合同目的 ， 并 坚持 风险分配的 下列 基本原则 1. 承担风险的一方应该对该风险具有控制力； 2. 承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如 通过 购买相应 保险）； 3. 承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益 或 动机； 4. 由该方承担该风险最有效率； 5. 如果风险最终发生，承担风险的一方 不应 将 由此产生的 费用和损失转移给 合同相对方 。 二 常见风险分配 安排 。 14 具体 PPP 项目 的风险分配 需要 根据 项目 实际 情况 ， 以及 各 方的 风险 承受 能力 ， 在谈判过程中 确定 ， 在实践中不同 PPP 项目合同 中 的风险分配 安排 可能完 全不同。 下 文 列举了一些实践中 较 为常见的风险分配安排，但 需要强调的是， 这些风险分配 安排 并非适用于所有项目，在具体项目 中 ，仍需要 具体问题具体分析并进行充分评估论证。 1. 通常 由政府 方 承担的风险， 包括 （ 1） 土地获取风险（ 在特定情形下也 可能由项目公司承担，详见本章第 六 节）； （ 2） 项目审批 风险 （根据项目具体情形不同，可能由政府方 承担 ，也可能 由项目公司承担， 详 见 本章 第 四 节） ； （ 3） 政治不可抗力 （包括 非因政府 方 原因且不在政府 方 控制 下的征收征用 和 法律变更等， 详 见 本章第 十五 节） 。 2. 通常 由项目公司承担 的风险， 包括 （ 1） 如期完成项目融资 的风险 ； （ 2） 项目设计、建设和运营维护相关风险，例如完工风险、供应风险、技术风险、运营风险 以及移交资产不达 标 的 风险等； （ 3） 项目审批 风险 （ 根据项目具体情形不同，可能由政府方承担 ，也可能 由项目公司承担，详见本章第四节 ）； （ 4） 获得项目相关保险。 3. 通常 由双方共担的风险 自然不可抗力。 四、 法律适用 15 本指南主要 针对 在 我国 实施的 PPP 项目， 除了说明和借鉴国际经验的 表 述 外， 有关 PPP 项目合同条款的分析和解释均 以 我国法律 作为 适用依据。 16 第 二 节 引言 、定义和解释 引 言、定义和解释 是 所有 PPP 项目合同中均 包含的内容， 一般 会 放在 PPP 项目合同的 初始部分 ， 用 以说明该合同的 签署时间、 签署主体、签署背景 ， 以及该合同中涉及的关键词语的定义和条款的解释方法等 。 一、 引言 引言 部分，即在 PPP 项目合同具体条款前的内容，主要包括以下 内容 一 签署时间及签署主体信息 。 在 PPP 项目合同最开始一般会 明确 该合同 的 签署日期，该日期 通常会 影响 PPP 项目合同部分条款的生效时间 。 例如前提条件条款、争议解 决条款等，会在合同签署日即生效 ，而其他 一些特定 条款则在 全部 前提条件满足或被豁免的情形下才生效（ 请见 本章第 四 节）。 此外 ， 这部分还会 载明 PPP 项目合同签署主体的名称、 住所、法定代表人 及 其他注册信息，以明确签署主体的身份。 二 签约背景及签约目的 。 PPP 项目合同 引言部分 还可能会简要介绍项目 双方的合作背景 以及 双方签订该 PPP项目合同的目的等。 二、 定义 在 PPP 项目合同中通常还会包括定义条款，对一些 合同中 反复使用的关键 名词和术语 进行明确的定义， 以 便于快速索引相关 17 定义和 术语 ， 并 确保 合同用语及含义的统一性 ， 避免将来产 生争议。 定义部分通常会包括 “政府方 ”、 “项目公司 ”、 “工作日 ”、 “生效日 ”、 “运营日 ”、 “移交日 ”、 “不可抗力 ”、 “法律变更 ”、 “融资交割 ”、 “技术标准 ”、 “服务标准 ”、 “性能测试 ”等 PPP项目涉及的专业 术语 及合同用语 。 三、 解释 为了避免合同条款因不同的解释而引起争议，在 PPP 项目合同 中 通常会 专门约定该合同的解释方法 。 常见的解释 包括 标题仅为参考所设，不应影响条文的解释；一方、双方指本协议的一方或双方，并且包括经允许的替代该方的人或该方的受让人；一段时间 包括一年、一个季度、一个月和一天 指按公历计算的该时间段； “包括 ”是指 “包括但不限于 ”；任何 合同 或文件包括经修订、更新、补充或替代后的该 合同 或文件；等 等 。 18 第 三 节 项目的范围和期限 一、 项目的范围 项目的范围 条款 ， 用以明确 约定 在项目 合作 期限内 政府与 项目公司的 合作 范围和主要 合作 内容， 是 PPP 项目合同的核心条款。 根据 项目 运作方式 和具体情况 的不同 ， 政府 与 项目公司的 合作范围 可能包括设计、 融资、 建设、运营、维护 某个基础设施 或提供某项公共服务等。 以 BOT 运作方式为例 ，项目 的 范围 一般包括 项目公司在 项目合作期限 内建设（和设计）、运营（和维护） 项目并在 项目合作期限 结束时将项目移交 给 政府。 通常上述 合作范围 是排他的，即政府 在 项目 合作 期限内 不会就 该 PPP项目合同项下的全部或部分 内容与 其他任何一方 合作 。 二、 项目合作期限 一 期限 的确定 。 1. 项目 的 合作 期限 通常应在项目前期论证阶段 进行评估 。 评估时，需要综合考虑以下因素 （ 1） 政府所需要的公共产品或服务的供给期 间； （ 2） 项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点； （ 3） 项目资产的技术生命周期； （ 4） 项目 的投资回收期； （ 5） 项目设计和建设期间的长短； （ 6） 财政承受能力 ； （ 7） 现行法律法规 关于 项目合作期限 的规定 ； 等等。 19 2. 根据项目运作方式 和付费机制 的不同，项目 合作 期限的规定 方式也 不同， 常见的项目 合作 期限 规 定 方式 包括 以下两种 （ 1） 自合同生效之日起一个固定的 期限 （例如， 25年） ； （ 2） 分 别设臵独立的设计建设期间和运营期间，并 规定 运营期间为自项目 开始 运营之日起 的 一个固定 期限。 上述两种 合作 期限规定 方 式 的最主要区别在于在分别设臵设计建设期间和运营期间的情况下，如建设期出现任何延误，不论是否属于可延长建设期的情形，均不会影响项目运营期限，项目公司仍然可以按照合同约定的运营期运营项目并获得收益； 而在规定单一固定期限的情况下，如项目公司未按照约定的时间 开始 运营且不属于可以延长期限的情形，则会直接导致项目运营期缩短，从而影响项目公司 的 收益 情况 。 鉴此，实践中应当根据项目的 风险分配方案、运作方式、 付费机制 和具体情况 选择合理的 项目 合作 期限规定方式。 基本的原则是，项目 合作 期限可以实现物有所值的目标并且 形成对项 目公司的有效激励 。 需要 特别注意 的是 ， 项目 的 实际期限 还会 受制于提前终止的规定。 二 期限的延长 。 由于 PPP 项目的 实施周期通常较 长，为了确保项目实施的灵活性， PPP 项目合同 中 还 可能包括 关于 延长项目 合作 期限的 条款 。 政府和项目公司 通常会 在 合同 谈判时 商定 可以延期的 事由 ，基本的原则是 在法律允许的范围内 ， 对于 项目合作期限 内发生 20 非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目公司可以请求延长 项目合作期限 。 常见的 延期 事 由 包括 1. 因政府 方 违约导致项目公司延误履行其义务； 2. 因 发生 政府 方 应承担的 风险（ 关于 通 常由 政府 方 承担的 风险，请见本章第 一 节）导致项目公司延误履行其义务； 3. 经双方合意且 在 合同中 约定 的其他 事由 。 三 期限的结束 。 导致 项目合作期限 结束 有两种情形 项目合作期限 届满或者项目提前终止 （关于期限结束后的处理，请见本章第十八节和第十九节） 。 21 第 四 节 前提条件 一般 情况下， PPP 项目合同 条款 并不会在 合同 签署时 全部 生效 ，其中部分特定条款的生效会有一定的前提条件 。只有这些前提条件 被满足 或者 被 豁免的情 况 下， PPP 项目合同的全部条款才会生效 。 如果 某一 前提条件未 能 满足 且未 被豁免， PPP 项目合同 的有关条款将无法生效，并有可能进一步导致合同 终止 ，未能满足该前提条件的一方将承担合同终止的后果 。 一、 前提条件 一 前提条件的含义和作用 。 前提条件，也叫先决条件 ， 是指 PPP 项目合同的某些 条款生效所必须满足的 特定条件 。 对 项目公司 而言 ， 在项目 开始实施 前 赋予其一定的 时间 以 完成项目 的 融资 及其他 前期 准备 工作 ， 并 不会影响项目期限的计算及项目收益的获取 。 而对 政府 方 而言 ，项目公司 只有 满足融资交割、审批手续等前提条件 才 可以正式实施项目 ， 有利于降低项目的实施风险 。 二 常见的前提条件 。 根据项目具体情 况 的 不同，在项目正式实施之前需要满足的前提 条件也 不尽相同 ，实践中 常见的 前提条件 包括 1. 完成融资交割 通常由 项目公司负责满足 。 22 完成融资交割是 PPP 项目合同中最重要的前提条件， 只有确定项目公司 及融资方 能够为项目的建设运营提供足够资金的情 况下， 项目的顺利实施才有一定保障 。 根据 项目双方的约定 不同 ，完成融资交割的定义也可能会不同， 通常 是 指项目公司已为项目建设融资的目的签署并向 融资方 提交 所有融资文件 ， 并且融资文件要求的就本项目获得资金的所有 前提条件得到满足或被豁免。 2. 获得 项目 相关 审批 由 项目公司或政府 方 负责满足 。 根据 我国 法律规定，项目公司实施 PPP 项目 可能 需要 履行 相关 行政审批程序 ，只有 获得 相应的批准或备案 ， 才能 保证 PPP 项目 的 合法合规实施。 在遵守我国法律法规的前提下， 按照一般的风险分配原则，该项条件通常应由对履行相 关审批 程序最有控制力且最有效率的一方负责 满足， 例如 （ 1） 如果项目公司可以自行且快捷地获得相关 审批 ，则该义务可由项目公司承担； （ 2） 如 果 无政府协助项目公司无法获得 相关审批 ，则政府方 有 义务 协助 项目公司 获得 审 批 ； （ 3） 如果 相关审批 属于政府 方的 审批 权限 ，则应由政府 方负责获得 。 3. 保险已经生效 由 项目公司负责满足 。 在 PPP 项目中，保险 是非常重要的 风险转移和保障机制 。政府 方 为了确保项目公司在 项目 实施 前已 按合同约定 获得了足额 的 23 保险，通常会将保险 （主要是建设期保险） 生效作为全部合同条款生效的前提条件。 常见的安排 是 项目公司已根据项目合同中 有关保险的规定（ 请 见本章第 十四 节）购买保险，且保单已经生效 ， 并 向政府 方提交了保单的复印件 。 4. 项目实施相关的 其他主要合同已经签订 由 项目公司负责满足 。 在一些 PPP 项目合同中，政府 方 为 进一步控制项目实施风险，会要求项目公司先完成 项目实施涉及的其他主要合同 的签署工作 ， 以此 作为 PPP项目合同的生效条件。 常见的安排 是 项目公司已根据项目合同中有关规定签订 工程 总承包 合同及其他主要分包合同 ， 并且向政府 方 提交了有关合同的复印件。 5. 其他前提条件 。 在 PPP 项目合同中双方还可能会约定其他的前提条件，例如，项目公司提交建设期履约保函等担保。 二、 前提条件豁免 上述前提条件可以被豁免，但只有负责满足该前提条件的一方的相对方拥有该豁免权利。 三、 未满足前提条件的后果 一 合同终止 。 24 如果双方约定的上述任一前提条件在规定的时间内未满足，并且另一合同方也未同意豁免或延长期限， 则 该合同方有权终止项目合同。 二