中国新型城镇化的低碳发展路径方案.pdf

美国环保协会 EDF能源基金中国 EF-China可持续发展社区协会 ISC自然资源保护协会 NRDC世界资源研究所 WRI按照英文名称字母顺序排列2015年4月中国新型城镇化的低碳发展路径 问题、策略与案例美国环保协会 EDF能源基金中国 EF- China可持续发展社区协会 ISC 自然资源保护协会 NRDC 世界资源研究所 WRI按照英文名称字母顺序排列2015年4月-- 美国环保协会（EDF）是著名的美国非赢利性环保组织，目前拥有超过100万名会员。 美国环保协会自1967年成立以来，遵循创新、平等和高效的原则，凝聚科学、法律及经济的思想，以及和各种部门建立起的新型合作关系，始终为最紧迫的环境问题提供解决方案。自1997年起，EDF开始在中国开展项目，探索既有利于环境保护又能促进经济发展的新方法。美国环保协会与中国政府、研究机构及各界合作，取得了诸多成果。能源基金会中国于1999年在北京成立，是从事中国可持续能源发展的非营利公益组织，其宗旨是推动能源效率的提高和可再生能源的发展，帮助中国过渡到可持续能源的未来。通过资助中国的相关机构开展政策研究、加强标准制定，推动能力建设和传播最佳实践，助力中国应对能源挑战。能源基金会中国项目资助领域包括可持续城市和交通、建筑节能、电力环境管理、工业节能、低碳发展、可再生能源八个方面。可持续发展社区协会（ISC）拥有20多年从事低碳环保、可持续发展及社区建设的经验在世界20多个国家开展过90多个项目。2007年ISC进入中国，先后在广州、北京、上海设立了地区办公室，与中国各方，包括政府、企业、学术界、公益组织一起，着重应对珠三角和长三角的环境保护、温室气体减排、低碳发展等一系列挑战。自然资源保护协会（NRDC）是一家国际非营利环保机构，拥有逾140 万会员及支持者自1970 年成立以来，NRDC 的环境律师、科学家及环保专家们一直在为保护自然资源、公众健康及环境而进行不懈努力，在美国、中国、印度、加拿大、墨西哥、智利、哥斯达黎加、欧盟等国家及地区开展工作。NRDC于1990年代中期开始开展中国项目，是首先向中国介绍绿色建筑和城市精明增长理念的国际组织之一。世界资源研究所是一家独立的非营利性全球研究机构。我们立足科学，致力于环境与可持续发展的研究，与各领域领导者密切合作，将研究成果转化为行动，从而维护构成经济机遇和人类发展根本基础的自然资源。世界资源研究所拥有超过450名专家和员工，工作覆盖50多个国家，在美国、中国、印度、巴西、印度尼西亚设立办公室。世界资源研究所中国办公室着重在四个领域展开研究工作城市与交通、气候、水、能源。（按照英文名称字母顺序排列）©封面摄影 HockingCao ©封面设计陈洋美国环保协会（Environmental Defense Fund）能源基金会中国（Energy Foundation China）可持续发展社区协会（Institute for Sustainable Communities）自然资源保护协会（Natural Resources Defense Council）世界资源研究所（World Resources Institute）、致谢本报告的相关研究得到了总部在伦敦的慈善组织 - 儿童投资基金会慷慨的资金支持，在此表示诚挚的感谢。也特别感谢儿童投资基金会的雪莉 ∙ 罗德里格斯女士（Shirley Rodrigues）和胡盈姬女士（Yaki Wo）对报告的方向提供了及时的指导。报告的五家作者单位提供了不少相关资料和信息，特别是得到了以下同事的帮助（按机构字母及姓氏笔划排序）美国环保协会张灵鸽、张建宇；能源基金会中国、何东全、孟菲、简思敏（Jasmine Tillu）；可持续社区发展协会Karin Janz; 自然资源保护协会王雅玲、陈洋、易杨忱子、赵雅婧、钱京京、谢鹏飞、熊磊、潘支明、黎庆霞（Judy Li）；世界资源研究所李来来、张海涛。此外，中国城市与小城镇改革发展中心邱爱军及宇恒可持续交通研究中心王志高、孙苑鑫、刘岱宗、刘悅也对本报告的内容提出过很好的建议，我们深表感谢。本报告的主要撰写人员为自然资源保护协会的（按姓氏笔划顺序）王雅玲、陈洋、易杨忱子、赵雅婧、钱京京、谢鹏飞、熊磊、潘支明、黎庆霞（Judy Li）。本报告所表达的观点不一定代表五家作者单位的官方立场。对报告内容和文字可能出现的遗漏或错误，由撰写者负责，并欢迎读者指正。2015 年 3 月执行摘要1. 引言中国的城镇化与碳减排5. 总结参考文献2 土地利用2.1 城市土地利用的现状与发展趋势2.2 重点问题分析①高密度城市不一定拥挤混乱②盲目造城带来金融与环境双重风险2.3 对策建议2.4 探索与实践① 呈贡的“新城市主义”实践② 上海通过“无地招商”实现土地合理置换③ 香港高密度土地开发利用3. 交通3.1 我国城市交通发展现状与趋势3.2 重点问题分析① “公交优先”不等于设施和规模的扩张② 交通系统整合，解决“最后一公里”③ 机动车交通需求管理需多样化④ “快”“慢”交通的兼顾与协调3.3 对策建议3.4 探索与实践① 深圳首创“公交服务指数”，“民意车厢”进社区② 重庆公交网络优化项目③ 深圳停车需求管理政策④ 杭州多管齐下打造“自行车城市”名片4. 城市能源消费4.1 中国城市能源消费的现状与趋势4.2 重点问题分析① 城市能源规划的需求侧视角② 建筑节能需走向市场4.3 对策建议4.4 探索与实践① 太湖新城基于需求侧的能源规划② 扬州低碳化老城改造081262661617181822232828303133343636373839404747484951535455555658595960目录CONTENTS图 1 1979 到 2008 年间中国耕地面积变化 图 2 高容积率下的 “低密度效果” 图 3 兰州“移山造新城” 图 4 若达到首尔城市容积率，广州能增容 420 万人 图 5 原有规划中的超大街区（左）与新规划中的小型混合街区（右）对比 图 6 香港立体步行系统及地铁站周边的高密度开发 图 7 中国私人机动车拥有量历年增长 图 8 中国城市轨道交通年客运总量变化 图 9 虹桥枢纽 PR 停车场至世博园区换乘（左）和上海地铁淞虹路站 PR 停车场指示牌（右） 图 10 深圳第二季度常规公交线路公交服务指数排名 图 11 深圳“民意车厢”进社区 图 12 重庆 64 条常规公交线路优化前（左）后（右）走向分布对比图 图 13 中国能源消费总量变化图 图 14 无锡太湖可再生能源替代常规能源图 图 15 废弃地已改造成的综合低碳社区 表 1 2005 年全国及不同地区城市用地结构 表 2 2012 年全球人口密度前 25 名城市 表 3 呈贡核心区突破的规划指标 表 4 2012 年昆明市各城区人口密度 表 5 深圳市实行的机动车需求管理措施 本报告由五家国际非营利组织共同撰写。基于五家组织在中国多地开展的推动城市可持续发展的合作项目，以及获取的丰富第一手经验，我们通过本报告聚焦中国的城镇化，审视中国城市发展在土地利用、交通和能源消费方面的现状和存在的问题；分析和总结萌生于本土的实践以及经验教训；讨论中国走向更以人为本、低碳、绿色的城镇化道路的途径和原则。本报告不求面面俱到，但求抓住关键问题进行较为深入的分析，为地方政策制定者有的放矢地解决问题提供参考。This report is produced by five international NGOs with experience in promoting sustainable urbanization in China. With first hand material, we look at the trends and challenges for urban land use, transportation and energy consumption. Based on local practices, we propose solutions and development principles that will help shape more equitable, low carbon and green cities in China. This report addresses local level Chinese policy makers and aims to provide detailed analyses and recommendations that tackle key issues of China’s urbanization.1421222328323435434748495459601819293050图目录表目录中国新型城镇化的低碳发展路径问题、策略与案例0409中国新型城镇化的低碳发展路径问题、策略与案例08快速城镇化的挑战中国的城镇化速度和规模史无前例。从1978年到2012年，全国城市人口比例从从 18 上升至 52。当下的中国仍处在城镇化的上升阶段，根据国家新型城镇化规划（2014-2020 年），到 2020 年中国常住人口城镇化率将达到 60。城镇化为中国带来发展机遇如促进居民消费，增加就业机会，减少贫困人口，提高生活水平，促进经济增长等等。然而，高速、粗放的城镇化也同样带来了严峻的社会、经济及环境问题。在当前气候变化的大背景下，如何避免城镇化的“高碳锁定”效应，如何使中国的城镇化走上一条既能满足城镇化需求、达到经济发展目标，同时又避免过度能源消耗与环境污染的道路，是中国当前城镇化所面临的重大挑战。在寻求低碳城镇化路径的过程中， 必须特别关注另外三个领域，即土地的集约高效利用、绿色交通的发展、以及城市能源使用效率的提高。执行摘要香港高密度土地开发 合理安排用地结构，从而提高土地的投入能力和产出水平；通过加大基础设施的投入来支持高密度混合利用模式。 土地利用重点问题分析土地城镇化大于人口城镇化是中国城市发展的主要特征之一。在耕地资源稀缺的中国，城市土地利用却存在着较为严重的浪费。优化存量土地，提升土地利用效率与强度是满足城市土地利用需求的低碳路径。从平均人口密度上来看，中国与世界水平相比并不算高。同时，中国城市的人口密度存在着较大的空间差异，往往是老城区人口密度太高，而城市外围的“新区”、“开发区“密度则低得多。 此外，“容积率越低环境越好，生活舒适度越高” 的观念指导着中国许多决策者。中国城市平均容积率仅为 0.3，远低于纽约、东京、首尔等国际大都市。其中，各类工业园区、大学城容积率尤为低下，造成了大量的土地浪费。事实上，高容积率并不等同于拥挤和混乱。提高城市用地容积率，并合理设计绿地和公共空间，也同样能够获得“高容积率下的低密度效果。“开山”“、“填海”以大规模人工造城的现象在当下中国屡见不鲜。其本质依然是对“土地财政”的延续。这样不计成本的盲目投资无异于“饮鸩止渴”，不但使得城市在金融风险中越陷越深，对自然的大规模扰动和破坏也给城市带来严重的环境风险。已成规模开发的造城项目中存在着前期研究薄弱、缺乏成本 - 效益与各利益主体风险分析、缺乏对生态环境损失的估算、缺乏对潜在环境风险的应对机制等问题。为新城建造做好顶层设计。国家有关部门应严格审批并引导地方未利用土地的开发工作。同时，中央应引导地方科学开展未利用地专项规划，强化规划对未利用地利用的整体控制作用， 突出高效发展与生态保护相结合， 并对区域功能、产业布局进行明确界定划分。棕地再开发，增加土地存量。棕地再开发过程中应建立明确的土地置换与转让制度以明晰产权；形成专门的法律法规体系以明确棕地治污责任主体、治污规范与验收标准；融合棕地开发各专项规划并形成综合项目规划，以避免各专项规划的矛盾与冲突；开辟以政府为主导的多元化棕地开发融资模式为棕地开发提供财政保障。政策建议适当提高城市用地容积率，优化土地容积率分配结构，变单一的用地功能为混合的用地功能 。灵活运用容积率转移和奖励政策，提高用地效率。在具体操作过程中，应注意科学合理地综合确定基准容积率；赋予控制性详细规划中容积率的弹性；将综合整治项目与容积率转移及奖励相结合。实现土地合理置换，优化用地结构。对于城市旧城区中普遍存在的布局混杂、空间利用效率低、价值不高的土地，应及时根据级差地租原理和城市经济学规律进行置换。土地置换过程中不应仅考虑经济效益，还应充分保证开放空间、城市绿地和配套公建。■■■■■地方实践案例呈贡“新城市主义”实践 核心区再规划中以小型街区取代巨型街区；以公交为导向进行混合利用土地开发； 运用多方主体参与的创新合作模式 ; 保证对市场规律的尊重上海无地招商实现土地置换 在中心城区发展“楼宇经济”，并对郊区容积率低的工业园区进行二次改造。 改造过程中，对有多余土地的老企业进行增资扩容 ; 清退单位土地产值低、耗能高、污染重的企业●●●中国新型城镇化的低碳发展路径问题、策略与案例041110推行多管齐下的机动车交通需求管理政策。 具体包括以紧凑、混合的土地利用规划减少出行需求；以各种经济手段鼓励公交和非机动车出行；以停车设施规划和管理抑制机动车出行；以制度创新提高出行效率，优化机动车出行的时空结构；建立“低排放区” 以进行机动车管理等。建设慢行友好城市。鼓励新能源汽车在公共和私人领域的使用。 地方政府应积极利用中央制定的有关优惠财政措施，落实地方购车、用车、能源补给多层次补贴政策，鼓励地方新能源汽车市场的发展，也应鼓励新能源汽车的研发和其产业的不断壮大 。政策建议实施差异化公交优先发展战略，理性推进大运量公交系统建设。首先，针对具体城市制定符合其自身特征和需求的公交优先发展路径。其次，建设大运量公共交通系统时一定要经过充分的经济可行性和环境影响评价论证。另外， 应注重交通和土地利用的综合开发及交通线网的整合规划。提升公交智能化运营水平和人性化服务水平。发展多模式一体化交通网络，加强交通换乘系统建设。具体可通过整合大运量交通系统与常规公交线网和慢行线网，提供公交站点的小汽车和自行车停车换乘服务来实现 。城市交通重点问题分析很多中国城市都已大规模地投资公交设施的建设和规模的扩大，但依然难以抑制拥堵的蔓延。一些城市在轨道交通和 BRT 的建设规划中盲目追求规模效应，而忽视了从自身条件出发地“适度发展”，也忽视了对公交系统的效益提升和服务水平改善。此外，中国城市交通体系整合中还需更多地关注“换乘”问题。大多数已开通轨道交通的城市中公交接驳比例都很低。 “换乘难”一方面是由于公交系统线网规划不合理，另一方面是由于换乘环境和流线设计的不合理。机动车交通带来的负面影响已越来越普遍，而中国城市的机动车交通需求管理政策仅限于几个大城市所实行的“限行”“”限购“政策。基于市场机制的措施，包括停车需求管理和拥堵费等，还未充分开发。与此同时，中国慢行交通的建设也依然任重道远。许多城市已开始尝试交通规划和实践，但拥有慢行交通友好环境的城市仍是凤毛麟角，慢行交通基础设施匮乏、慢行者路权得不到保障、缺乏绿色出行理念等问题还普遍存在。据自然资源保护协会 2014 年中国城市步行评价报告，全国有相当一部分城市的步行环境堪忧。■■■■■■地方实践案例深圳“公交服务指数”，“民意车厢”进社区“深圳市公交服务指数” 包括了对 3 种出行方式（公交、轨道交通、出租车）及 4 大环节（步行、候车、乘车、换乘）的公众评价。该指数所反馈出来的问题直接作为交通管理与运营的改善重点；另外，深圳的三家公交特许经营企业每周将“民意车厢”开进一个社区进行业务咨询和意见收集重庆公交网络优化项目 按照“抽密、填疏、补空”的原则，修改公交覆盖重复率高的线路，覆盖服务不足的线路；采用一小时免费换乘政策；由第三方介入提供协调机制与技术咨询深圳停车需求管理政策对中心区 1.2 万个路边停车位进行分类管理和收费的试点；并计划实施路外停车场停车调节费的征收杭州多管齐下打造“自行车城市”名片 以“分区分类”手段引导非机动车在慢行区内出行；引入“规划设计指引”概念；形成公共自行车的“杭州模式”完善的制度设计和政府主导、企业运作的模式。●●●●扬州低碳化老城改造通过对老城中闲置地块的更新开发，试验摆脱旧城大拆大建的模式；改造项目过程中采用了参与式规划设计，听取了多方意见；同时，项目采用了低成本低碳技术使社区在冷热能收集利用、水资源循环使用等方面能效最大化。和功能混合置换等手段，优化存量土地，并着重关注棕地和未利用地资源的合理开发利用；在城市交通方面，应转变发展模式，注重多元一体化的内涵式发展与多管齐下的结构优化；在城市能源消费方面，应加强能源需求端的规划与管理，以数据驱动节能建筑运行，并依托于可再生能源发展，实现能源清洁化。城市能源消费重点问题分析城市能源规划发展滞后。 目前的城市能源规划主要是基础设施专项规划，如电力规划、燃气规划以及北方地区的集中供热规划。各个专项彼此独立，缺乏对包括城市分布式能源、可再生能源利用的统筹；缺乏与城市空间规划、发展规划的协调和融合；城市层面并没有一个综合性的城市能源战略规划。同时，现有专项能源规划仍沿用偏重能源供应、忽视需求侧的节能的旧模式，造成巨大的能源浪费。城市能源管理数据化程度低。 尽管各级政府都建立了多种形式的能耗数据信息搜集管理平台，搜集了海量的用能信息，但数据利用程度低，已公示的数据信息对市场的影响作用仍不够明显，也没有引起公众足够的重视。其主要原因在于公示信息规格的不统一以及公式指标的笼统、不直观。对于城市决策者而言，出于对公示数据质量的疑虑和对侵犯商业隐私的担忧，往往缺乏动力更有效地推动数据公示。数据不充分利用就等同于浪费，更谈不上调动全社会的智力资源分析数据、使用数据将能耗数据的价值发挥到极致了。地方实践案例太湖新城基于需求侧的能源规划 通过对能源需求和可再生能源资源进行预测评估，制定出了可再生能源利用规划方案及地块指标、能源中心规划方案；改变了传统能源规划的理念，从“供多少”变为“用多少”， 从能源使用方面限制城市能耗的无限制增长；规划突破传统城市能源规划和管理模式，将能源指标分解引入地块控制性指标内，并开发了城市能源管理与环境检测系统。● ●政策建议加快需求侧能源规划的开发与实施。在规划过程中，应明确能源对城市发展的限定条件和控制性因素，并以综合能源规划统筹和协调各项能源工程规划。同时，在城市、城区、或者园区、社区等不同尺度，都应坚持需求侧与供应侧并重， 将需求侧节能资源化。结合可再生能源和可利用能源资源的普查，以降低能源需求为前提，加大可再生能源的替代，最大化降低城区传统能源的使用。数据驱动建筑节能运行。以建筑能效对标和信息公示为抓手，撬动市场力量推动公共建筑的节能运营和改造。梳理和利用已搜集的大型公共建筑用能信息，尽早开展能效对标和公示，及早发现和改进存在的问题，以推进数据质量的提升和用户的商业隐私保护问题的有效解决。通过逐年推进，形成对标及公示的技术标准和细则，以数据信息披露为出发点，制定后续政策，对高能耗建筑设立分阶段的要求，如审计、调适、改造等。● ●再造纸印制总结过去三十多年中国的城镇化取得了举世瞩目的成就，但也带来了巨大的危机和挑战。反思过去，畅想未来，在环境和资源等条件约束的情况下，中国如何走出一条“以人为本、生态文明、绿色低碳”的新型城镇化道路总的来看，在土地利用方面，应利用容积率提升中国新型城镇化的低碳发展路径问题、策略与案例0412131引言中国的城镇化与碳减排引言中国的城镇化与碳减排1本报告由五家国际非营利组织共同撰写。基于五家组织在中国多地开展的推动城市可持续发展的合作项目，以及获取的丰富第一手经验，我们通过本报告聚焦中国的城镇化，审视中国城市发展在土地利用、交通和能源消费方面的问题和误区，分析和总结实践案例和可借鉴的经验教训，提出帮助中国走向更可持续、以人为本、低碳、绿色的城镇化道路的途径和原则。本报告不求面面俱到，但求抓住关键问题进行较为深入的分析，为地方政策制定者有的放矢地解决问题提供有益参考。随着中国经济、社会和政治因素的驱动，中国城镇化进程发展速度史无前例。全国城市人口比例从 1978 年的 18 上升至 2012 年的 521。目前，中国已经拥有全世界最庞大的城镇人口7.58 亿2，相当于 2.4 倍的美国全国人口或 9 倍多的俄罗斯人口。中国的城市数目由 1979 年的 216 个增加到了 2012 年的 658 个，其中 16个城市人口超过 5 百万3。中国仅用 30 多年时间就达到英国 200 年、美国 100 年和日本 50 年才能实现的城镇化水平。城镇化带来发展机遇，如促进居民消费、增加就业机会，从而刺激经济增长。城镇化也为人们对资源和能源集约高效利用提供平台。城镇化是中国政府坚持的一项长期发展战略。高速的城镇化也同样会带来严峻的挑战。中国过去迅猛且较为粗放的城镇化发展模式已经引发了诸多社会、经济和环境问题。例如，一些地方开始出现规模大、闲置率高的“鬼城”，造成土地资源和基础设施投入的严重浪费。同时，交通日趋拥堵，环境污染严重，成为城市挥之不去的梦魇，全国许多城市更是在近年出现“雾霾”现象。2011 年，中国小汽车保有量首次突破 1 亿4，交通拥堵现象开始从大城市向中小城市蔓延。低密度的土地利用、快速的机动化、落后的能源使用效率使中国城市的碳足迹甚为可观。此外，中国目前已经成为世界第一大碳排放国，2013 年的碳排放量达到 95.243 亿吨5。2002 年以来，中国碳排放随城镇化率的升高呈高速度直线上升的趋势，城镇化率每增高 1 个百分点，碳排放量就增加 4.14 亿吨6，且越来越多的碳排放份额来自于交通和建筑的能源消耗。 在当前气候变化的大背景下，减少碳排放量是各国共同关注的议题。中国为减少碳排放所做的努力也是备受瞩目的热点。在 2011 年发布的气候变化白皮书中，中国对世界做出了在 2005 年到 2020 年将减少 40-45 的单位 GDP 碳排放强度的承诺7。在 2014 年 11月 12 日发布的中美气候变化联合声明中 , 中国首次正式提出 2030 年中国碳排放有望达到峰值，并将于2030 年将非化石能源在一次能源中的比重提升到 208。国家所提出的碳减排总体目标意味着低碳城镇化势在必行且迫在眉睫。同时，中国正处在城镇化的上升阶段。根 据 国 家 新 型 城 镇 化 规 划（2014-2020 年）， 到2020 年中国常住人口城镇化率将达到 60，户籍人口城镇化率将达到 45，将有 1 亿左右农民入城。2030-2040 年进入城镇化成熟期，届时城镇化水平将达 70左右9。也就是说，在未来的十几到二十年间，中国还将保持高速的城镇化率。大量的新增城市人口意味着建设与之匹配的住房、办公楼、商场、道路、公交，休闲场所等等，而新增的人口活动与城市建设也就意味着碳排中国新型城镇化的低碳发展路径问题、策略与案例0415中国新型城镇化的低碳发展路径问题、策略与案例14放量的剧增。如何使城镇化走上一条既能满足城镇化需求、达到经济发展目标，同时又不会导致能源过度消耗与环境污染的道路，是中国当前城镇化所面临的重大挑战。在寻求低碳城镇化路径的过程中，除了需要大力提高工业能效外，必须特别关注另外三个领域，即土地的集约高效利用、发展绿色交通、以及提高城市能源使用效率。土地利用土地是一切城市建设活动的基础。而人多地少，耕地资源不足是中国的基本国情。拥有比美国多 5 倍人口的中国，人均可耕地面积却只有美国的十分之一，也不到世界平均值的 43。要养活接近 14 亿并仍将不断增长的人口，中国浪费不起土地。截止至 2013 年，中国的耕地面积为 18.2 亿亩，距离 18 亿亩的国家耕地保护红线仅一步之遥10。粮食安全和人地矛盾已成为可持续发展需要面对的巨大挑战 。 然而，在土地资源稀缺的中国，土地城镇化速度却远远快于人口城镇化。从 2003 年到 2012 年，中国城镇建成区面积增长了 76.4，远高于城镇人口 50.5 的增长幅度11，使城市平均人口密度在过去十年间降低了约2512。同时，大量农地转变为城市建设用地，导致耕地资源大量流失。有数据显示，从 2003 年到 2012 年，中国建设用地所占用的耕地量相当于 20 个纽约市或 10 个伦敦市的土地面积13。不合理的土地利用不仅会直接导致植被流失和土壤碳汇功能减弱，而且容易将城市发展引上一条“高碳锁定”的道路。城市建设天生具有时效长的特点，而且一旦建成则容易形成路径依赖，需要巨大的成本来进行改动。例如，土地的无序扩张会导致城市边界的蔓延，引起对基础设施建设的大量投资和城市交通的机动化，进而增加城市活动对于化石燃料的依赖性。可以说，土地利用模式决定着一座城市的交通和建筑用能模式和碳排放1415。城市交通与土地利用方式密切相关的是城市交通。全球交通运输部门在 2010 年贡献了大致 23 的 CO2 排放量，而 40 的交通最终能源消耗来自于城市交通16。对于建造宽马路、大广场、低密度新城和各类园区的热衷，在一定程度上推动了中国城市的快速机动化趋势 , 导致了慢行交通的衰落。从 1980 年到 2010 的 20 年间，中国图 1 1979 到 2008 年间中国耕地面积变化（来源历年中国国土资源公报）的机动车保有量增长了 100 倍，2012 年达到了 2 亿 5千万辆17。 不同交通运输方式的能源消耗和温室气体排放强度有很大的差异。交通结构直接影响交通行业温室气体排放，不合理的交通结构必然会导致交通拥挤、高能耗、高污染的问题，也严重影响城市的空气质量。机动车数量的持续增长增加了城市中心城区的交通拥堵，导致交通 CO2 排放的增加。2009 年，中国首次成为世界最大的汽车生产和销售国18。机动车尾气已经成为中国碳排放的主要来源之一。近年来中国各级政府已经开始将发展公共交通放到了优先地位，这是非常重要和正确的做法。中国还将持续二三十年的快速城镇化进程，必将伴随着城市交通的快速发展和城市居民生活方式的转变。未来，中国的城市交通究竟继续向着机动化的方向发展，还是通过基础设施和交通需求管理方面的措施，逐步形成更多元化的交通出行结构，扭转机动化趋势，鼓励市民低碳的出行方式，对中国实现其低碳发展目标，对世界碳排放形势都会造成重要影响。能源消费城市是大量而集中使用能源的地方，也因此是碳排放的主要源头。在全球范围内，城市的面积约占地表面积的 3，却消耗了 75 的能源，排放了 60 至 70的二氧化碳，在发展中国家，这一比例更大。伴随着经济的高速发展及快速城镇化，城市能源消费也经历了飞速的增长。由于中国能源结构以煤炭为主，也就意味着需要不断消耗化石能源来满足城市的发展，由此造成城市环境日益恶化。为了应对气候变化，引导城市走向低碳发展，过去十年里，中国政府重点围绕工业、建筑和交通领域采取了一系列的节能减排措施。国家发展改革委、住房城乡建设部、环保部等主管部门先后启动了低碳城市、低碳生态城市及生态文明城市等试点，探索和寻找适合本土的发展模式。减少能源消费，提高城市能源利用效率是其中的重要内容。减少城市能源消费，实现低碳发展是复杂而又动态变化的问题，它与经济结构、发展阶段、生活水平、认知程度都有着千丝万缕的联系。在调整经济结构、淘汰落后产能、提高用能效率、鼓励可再生能源利用、发展绿色建筑、倡导低碳交通与绿色生活这些方方面面的既有工作基础上，当前阶段还应该跨越以部门、以行业为主导的节能行动，在城市层面进行规划和统筹，同时，根据城市用能的变化趋势和规律，适时调整政策，推动城市用能也由粗放的模式走向精细化和数据化，把节约和增效落实到实实在在的量上。 面对城镇化的机遇和挑战，我们应该反思过去不可持续的城市发展模式，总结经验并调整方向。2014 年 3 月，国务院发布国家新型城镇化规划 2014-2020，决心走出一条有中国特色新型城镇化道路。Ⅰ规划明确指出“中国能源资源和生态环境面临的国际压力前所未有，传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式难以为继；随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续。”因而，要转变原来的模式，必须要走一条“优化布局、集约高效、生态文明，绿色低碳”的新道路。我们有理由相信中国的城镇化可以很快转向低碳模式吗中国的城市需要把握什么机会解决什么问题本报告从土地利用、交通、城市能源三个方面阐述目前发展现状和未来趋势，审视中国城市发展中的认识误区、易被忽视的问题，发现和总结萌生于中国本土的积极实践的经验教训，并就如何突破现有困境，有的放矢地促进中国城市向更以人为本、更低碳的城镇化发展道路提出建议。Ⅰ除了“人的城市化”、“”和“环境友好”，新型城镇化规划还强调城镇化与工业化同步、信息化和农业现代化。中国新型城镇化的低碳发展路径问题、策略与案例0416172鸟瞰上海 ©Gin Gong土地利用2土地利用2.1 城市土地利用的现状与趋势过去的三十多年间，中国城市建设用地规模持续扩大，特别是进入工业化和城镇化快速发展的九十年代中期以来，土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度。从1996 年到 2013 年，全国城市建成区面积从 20214 平方公里增加到 47855 平方公里，增长了近 2.4 倍；而同期城镇人口数增加了 1.96 倍22。2005 至 2013 年，年均建设用地增速达到 7.6223。中国城市用地的扩张主要是靠牺牲耕地来实现的。从 1996 年到 2003 年的短短七年间，中国耕地面积就减少了 1 亿亩24。在农用地转为建设用地的过程中，超计划用地、违法违规用地现象较为严重。据国土资源部调查，2008 年度卫星遥感图片执法检查的 172 个城市中，有46 个城市违规占用耕地，而违规耕地占新增建设用地面积的比例超过 1525。同时，由于环境污染、耕作强度大、水土保持不力等原因，中国的耕地退化现象严重。据农业部门估算， 全国中低产田占耕地总面积达 7326。不断减少和退化的耕地给有 13 亿人口的中国造成严重的粮食安全隐患。尽管中国耕地资源稀缺，但城市建设用地却浪费严重。首先是土地闲置问题普遍。据全国土地利用变更调查，截至 2005 年，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近 26.67 万公顷，相当于现有建成区用地总量的 827。 1999 至 2004 年间，全国房地产开发商共购置土地超过 14 万平方公里，但实际开发只有不到 8万平方公里，开发率只有 56.528。用地粗放现象在各类园区中尤为突出。据记者 2015 年 1 月在黑龙江、内蒙古、湖南、重庆等地采访发现，工业园区占建设用地扩张的比重日益增加，多地存在“多圈少建、圈而慢建或不建”的现象29。虽然国家有规定，对于未动工建设满两年的地块可无偿收回使用权，但上述记者采访时得知，往往是政府催一次，企业就动一点，使得园区政府无法准确认定土地就是闲置，因而收回土地难度较大。这种‘圈而慢建’的方式让政府很为难。2012 中国国土资源公报显示，2012 年全国批准建设用地 6152 平方公里，其中工矿仓储用地达到建设用地总面积的 41，主要用途是建设各级工业园区30。城市土地未能高效利用的另一个表现是平均容积率偏低。从 2012 年中国城市房屋建筑总面积与城市建成区总面积的统计数据看，中国城市的平均容积率在 0.7 左右31。但有专家估计这一指标只有 0.3-0.6，远低于发达国家城市通常在 1 以上的水平32。而国土资源部土地整治中心于 2014 年 5 月出版的土地整治蓝皮书中测算，中国城市平均容积率只有 0.3，认为城镇建设用地至少还有 40 挖掘潜力33。此外，区域间和城镇内部土地利用结构不合理也造成土地的浪费。各地城镇化过程中盲目扩大城镇规模、恶性竞争压价出让土地现象普遍34, 致使区域性基础设施重复建设、土地利用粗放浪费。同时，城镇内部土地利用结构中工业用地比例过高。按国际经验，城市用地构成中 , 工业用地所占比重一般不要超过 15, 居住用地一般占 3545, 道路广场和绿地均约为 81535。但中国城市工业用地比重普遍偏高，居住用地比重偏低，中国新型城镇化的低碳发展路径问题、策略与案例0419中国新型城镇化的低碳发展路径问题、策略与案例18道路广场和公共绿地所占比重也仅分别位于合理区间的下限（表 1）。 表 1 2005 年全国及不同地区城市用地结构区域 居住用地公共设施用地工业用地对外交通用地道路广场用地市政公用设施用地绿地全国 31.8 12.3 21.7 5.4 9.9 3.4 9.5东部地区 31.2 11.4 23.2 5.6 10.1 3.2 9.8中部地区 30.8 14.0 20.6 5.4 10.2 4.2 9.1西部地区 32.6 13.9 18.5 5.4 9.5 3.7 9.4东北地区 34.6 10.1 22.5 4.8 8.8 2.7 9.5（资料来源刘新卫等，200836）城镇化过程中土地利用效率低下的问题几十年来没有得到根本性的解决。尽管早在 1998 年修订的土地管理法中，就将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确定为基本国策，并陆续出台了土地管理法实施条例、基本农田保护条例等法规，但其后的实践并不理想。2004 年国家开始清理整顿各类开发区，起到了一定的遏制作用。2008 年，国务院进一步颁布关于促进节约集约用地的通知，提出以规划合理布局，强化法律政策，运用经济手段，促进技术标准编制等措施来保障节约集约用地。各地大建各类园区的势头有所减弱，但是中国大多数城镇的发展仍然没有摈弃粗放扩张的模式，地方政府的财政也继续严重依赖卖地的收入。2013 年 12 月召开的中央城镇化工作会议为扭转这一趋势创造了新契机。会议提出的六大任务中，专门一项是要求提高城镇用地利用效率。2014 年 4 月国务院又出台了国家新型城镇化规划 2014-2020，进一步强调了要节约和集约使用好土地，使土地的经济效益、环境效益和社会效益都能得到提高。中央政府已经更加明确了城镇化中土地要高效节约利用的政策方向，也将分税制和土地政策的改革列入计划，目标是减少地方政府对“土地财政”的依赖。各地将如何让土地高效利用的原则在城市建设中得到真正体现，令人拭目以待。在本报告的低碳与环境主题下，我们认为提高土地利用效率需要特别关注两个问题，厘清思路城市密度问题、及平衡开发需求与保护自然的问题。下节对此分别加以讨论。2.2 重点问题分析① 高密度城市不一定拥挤和混乱在人口大国的中国，提起城市密度，难免会让人联想到拥挤和混乱，甚至联想到今年初上海外滩的踩踏悲剧。中国人多，个人空间偏小，所以公众对密度的感觉偏负面是可以理解的。但是在推进新型城镇化时，必须改变过去粗放浪费的土地利用方式，集约和节约的使用土地是必须要做到事情。因此我们需要讨论城市密度。可以从多个视角谈密度，例如人口、就业、资本、建筑等。对于本章关注的土地利用问题，我们从人口密度和建筑密度两个角度来审视。一个城市的 平均人口密度 常用单位城市建成区面积上的常住人口数来表示。表 2 列出了全球平均人口密度前 25 名的城市，中国的深圳、上海、广州、和北京分别名列第 12、14、17、19 名。尽管这种平均统计数据不能准确反映一个城市的不同区域和在不同时段的实际情况，但表 1 仍然可以告诉我们中国大多数城市的平均人口密度并不高，因为仅四座城市进入前 25 名；同时，中国入围的四个大城市与表中其他经济较发达的城市比较，也没有过高的人口密度。可以看到，马尼拉、首尔、开罗等知名繁华大都市