中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向.pdf

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第 3 2 卷 第 1 0 期 2 0 1 9 年 1 0 月 环 境 科 学 研 究 R e s e a r c h o f E n v i r o n m e n t a l S c i e n c e s V o l . 3 2 ꎬ N o . 1 0 O c t . ꎬ 2 0 1 9 收 稿 日 期 2 0 1 9  ̄ 0 7  ̄ 0 9 修 订 日 期 2 0 1 9  ̄ 0 8  ̄ 2 4 作 者 简 介 王 金 南 1 9 6 3  ̄ ꎬ 男 ꎬ 浙 江 武 义 人 ꎬ 研 究 员 ꎬ 中 国 工 程 院 院 士 ꎬ 博 士 ꎬ 主 要 从 事 环 境 规 划 与 管 理 研 究 ꎬ w a n g j n @ c a e p . o r g . c n . ∗ 责 任 作 者 ꎬ 董 战 峰 1 9 7 9  ̄ ꎬ 男 ꎬ 安 徽 砀 山 人 ꎬ 研 究 员 ꎬ 博 士 ꎬ 主 要 从 事 环 境 战 略 与 政 策 研 究 ꎬ d o n g z f @ c a e p . o r g . c n 中 国 环 境 保 护 战 略 政 策 7 0 年 历 史 变 迁 与 改 革 方 向 王 金 南 1 ꎬ 2 ꎬ 董 战 峰 1 ∗ ꎬ 蒋 洪 强 2 ꎬ 陆 军 1 1 . 生 态 环 境 部 环 境 规 划 院 ꎬ 北 京 1 0 0 0 1 2 2 . 国 家 环 境 规 划 与 政 策 模 拟 重 点 实 验 室 ꎬ 北 京 1 0 0 0 1 2 摘 要 系 统 地 回 顾 了 新 中 国 成 立 7 0 年 以 来 环 境 保 护 战 略 政 策 的 历 史 变 迁 ꎬ 分 析 其 演 进 脉 络 、 阶 段 性 变 化 特 征 和 取 得 的 成 效 ꎬ 对 于 制 定 新 时 代 国 家 生 态 环 境 保 护 战 略 政 策 、 全 面 推 进 生 态 文 明 和 “ 美 丽 中 国 ” 建 设 具 有 重 大 现 实 意 义 . 以 环 境 保 护 战 略 政 策 历 史 演 进 为 主 线 ꎬ 将 新 中 国 成 立 7 0 年 以 来 的 环 境 保 护 战 略 政 策 历 史 变 迁 与 发 展 划 分 为 5 个 阶 段 ① 非 理 性 战 略 探 索 阶 段 1 9 4 9 1 9 7 1 年 ꎻ ② 建 立 环 境 保 护 三 大 政 策 和 八 项 管 理 制 度 的 环 境 保 护 基 本 国 策 1 9 7 2 1 9 9 1 年 ꎻ ③ 强 化 重 点 流 域 、 区 域 污 染 治 理 的 可 持 续 发 展 战 略 1 9 9 2 2 0 0 0 年 ꎻ ④ 控 制 污 染 物 排 放 总 量 、 推 进 生 态 环 境 示 范 创 建 的 环 境 友 好 型 战 略 2 0 0 1 2 0 1 2 年 ꎻ ⑤ 推 进 环 境 质 量 改 善 和 “ 美 丽 中 国 ” 建 设 的 生 态 文 明 战 略 2 0 1 3 年 至 今 . 分 析 表 明 ꎬ 我 国 基 本 形 成 了 符 合 国 情 且 较 为 完 善 的 环 境 战 略 政 策 体 系 ꎬ 在 生 态 文 明 和 环 境 保 护 法 制 与 体 制 改 革 、 生 态 环 境 目 标 责 任 制 、 生 态 环 境 市 场 经 济 政 策 体 系 以 及 多 元 有 效 的 生 态 环 境 治 理 格 局 下 取 得 了 重 大 成 就 ꎬ 对 环 境 保 护 事 业 发 展 发 挥 了 不 可 替 代 的 支 撑 作 用 ꎬ 为 深 入 推 进 生 态 文 明 建 设 和 “ 美 丽 中 国 ” 伟 大 目 标 实 现 提 供 了 重 要 保 障 . 结 合 新 时 代 生 态 文 明 建 设 和 “ 美 丽 中 国 ” 建 设 的 目 标 需 求 ꎬ 提 出 了 未 来 我 国 生 态 环 境 保 护 战 略 政 策 的 基 本 走 向 、 改 革 目 标 ꎬ 指 出 了 管 理 体 制 、 生 态 法 治 、 空 间 管 控 、 市 场 机 制 、 公 众 参 与 、 责 任 考 核 等 六 大 改 革 方 向 . 关 键 词 中 国 ꎻ 环 境 保 护 ꎻ 环 境 战 略 ꎻ 环 境 政 策 ꎻ 新 中 国 成 立 7 0 年 ꎻ 改 革 方 向 中 图 分 类 号 X 1 文 章 编 号 1 0 0 1  ̄ 6 9 2 9 2 0 1 9 1 0  ̄ 1 6 3 6  ̄ 0 9 文 献 标 志 码 A D O I 1 0 􀆰 1 3 1 9 8 ∕ j 􀆰 i s s n 􀆰 1 0 0 1  ̄ 6 9 2 9 􀆰 2 0 1 9 􀆰 0 8 􀆰 2 3 H i s t o r i c a l E v o l u t i o n a n d R e f o r m o f C h i n a ′ s E n v i r o n m e n t a l S t r a t e g y a n d P o l i c y d u r i n g t h e P a s t S e v e n t y Y e a r s 1 9 4 9  ̄ 2 0 1 9 W A N G J i n na n 1 ꎬ 2 ꎬ D O N G Z h a n f e ng 1 ∗ ꎬ J I A N G H o ng qi a ng 2 ꎬ L U J un 1 1 . C h i n e s e A c a d e m y o f E n v i r o n m e n t a l P l a n n i n g ꎬ B e i j i n g 1 0 0 0 1 2 ꎬ C h i n a 2 . S t a t e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n K e y L a b o r a t o r y o f E n v i r o n m e n t a l P l a n n i n g a n d P o l i c y S i m u l a t i o n ꎬ B e i j i n g 1 0 0 0 1 2 ꎬ C h i n a A b s t r a c t T h i s p a p e r s y s t e m a t i c a l l y r e v i e w s t h e h i s t o r i c a l c h a n g e o f C h i n a ′ s e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n s t r a t e g i e s ꎬ a n a l y z e s t h e e v o l u t i o n o f e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n p o l i c i e s ꎬ w h i c h i s o f g r e a t s i g n i f i c a n c e f o r f o r m u l a t i n g t h e n a t i o n a l e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t a l s t r a t e g y a n d c o m p r e h e n s i v e l y p r o m o t i n g e c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o n a n d ‘ b e a u t i f u l C h i n a ’ i n t h e n e w e r a . T h e p a p e r s y s t e m a t i c a l l y a n a l y z e d t h e h i s t o r i c a l c h a n g e s a n d d e v e l o p m e n t o f e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n s t r a t e g i e s a n d p o l i c i e s o v e r t h e p a s t 7 0 y e a r s i n C h i n a f r o m a h i s t o r i c a l p e r s p e c t i v e . O v e r a l l ꎬ t h e d e v e l o p m e n t o f C h i n a ′ s e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n s t r a t e g i e s a n d p o l i c i e s h a s e x p e r i e n c e d f i v e s t a g e s n a m e l y t h e s t a g e o f o n e  ̄ s i d e d m i s c o n c e p t i o n 1 9 4 9  ̄ 1 9 7 1 ꎻ e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n a s t h e b a s i c n a t i o n a l s t r a t e g y f o r e s t a b l i s h i n g t h r e e m a j o r p o l i c i e s a n d e i g h t m a n a g e m e n t s y s t e m s f o r e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n 1 9 7 2  ̄ 1 9 9 1 ꎻ s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t s t r a t e g y f o r s t r e n g t h e n i n g p o l l u t i o n c o n t r o l o f t h e k e y w a t e r s h e d s a n d r e g i o n s 1 9 9 2  ̄ 2 0 0 0 ꎻ e n v i r o n m e n t a l l y f r i e n d l y s t r a t e g y f o r i m p l e m e n t i n g p o l l u t i o n e m i s s i o n c o n t r o l a n d d e m o n s t r a t i n g e c o  ̄ p r o v i n c e s a n d e c o  ̄ c i t i e s 2 0 0 1  ̄ 2 0 1 2 ꎻ a n d e c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o n s t r a t e g y f o r p r o m o t i n g i m p r o v e m e n t o f e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y a n d c o n s t r u c t i o n o f b e a u t i f u l C h i n a 2 0 1 3  ̄ . T h e r e s u l t s s h o w e d t h a t C h i n a h a s b a s i c a l l y f o r m e d a r e l a t i v e l y c o m p l e t e e n v i r o n m e n t a l s t r a t e g y a n d p o l i c y s y s t e m i n l i n e w i t h i t s n a t i o n a l c o n d i t i o n s ꎬ h a s a c h i e v e d r e m a r k a b l e a c h i e v e m e n t s i n t h e e s t a b l i s h m e n t o f a s o u n d e n v i r o n m e n t a l l a w s y s t e m ꎬ e n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t s y s t e m ꎬ e n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y s y s t e m ꎬ m a r k e t b a s e d m e c h a n i s m f o r e c o  ̄ e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ꎬ e c o  ̄ e n v i r o n m e n t a l g o v e r n a n c e p a t t e r n ꎬ w h i c h p l a y s a n i r r e p l a c e a b l e s u p p o r t i n g r o l e i n t h e d e v e l o p m e n t o f e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n a n d p r o v i d e s a n i m p o r t a n t g u a r a n t e e f o r f u r t h e r p r o m o t i n g t h e c o n s t r u c t i o n o f e c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o n a n d t h e r e a l i z a t i o n o f t h e g r e a t g o a l o f ‘ b e a u t i f u l C h i n a ’ . B a s e d o n t h e n e e d s f o r t h e e s t a b l i s h m e n t o f e c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o n a n d ‘ b e a u t i f u l C h i n a ’ i n t h e n e w e r a ꎬ t h e p a p e r p u t s f o r w a r d t h e d e v e l o p m e n t s u g g e s t i o n s o f t h e b a s i c r e f o r m o b j e c t i v e s a n d s i x r e f o r m d i r e c t i o n s a s i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t ꎬ r u l e o f l a w ꎬ s p a t i a l g o v e r n a n c e ꎬ m a r k e t m e c h a n i s m ꎬ s o c i a l p a r t i c i p a t i o n a n d p e r f o r m a n c e r e s p o n s i b i l i t y f o r b u i l d i n g e c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o n第 1 0 期 王 金 南 等 中 国 环 境 保 护 战 略 政 策 7 0 年 历 史 变 迁 与 改 革 方 向 a n d ‘ b e a u t i f u l C h i n a ’ . K e y w o r d s C h i n a ꎻ e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ꎻ e n v i r o n m e n t a l s t r a t e g y ꎻ e n v i r o n m e n t a l p o l i c y ꎻ 7 0 y e a r s a f t e r t h e f o u n d i n g o f N e w C h i n a ꎻ r e f o r m o r i e n t a t i o n我 国 的 环 境 保 护 变 迁 史 就 是 一 部 环 境 战 略 与 政 策 发 展 改 革 史 . 新 中 国 成 立 7 0 年 以 来 ꎬ 我 国 国 民 经 济 与 社 会 发 展 取 得 了 举 世 瞩 目 的 成 就 ꎬ 生 态 环 境 保 护 也 取 得 了 前 所 未 有 的 进 步 . 特 别 是 国 家 环 境 战 略 政 策 发 生 了 巨 大 变 化 ꎬ 经 历 了 一 个 从 无 到 有 、 从 “ 三 废 ” 治 理 到 流 域 区 域 治 理 、 从 实 施 主 要 污 染 物 总 量 控 制 到 环 境 质 量 改 善 为 主 线 、 从 环 境 保 护 基 本 国 策 到 全 面 推 进 生 态 文 明 建 设 这 一 主 线 上 来 的 发 展 轨 迹 ꎬ 基 本 建 立 了 适 应 生 态 文 明 和 “ 美 丽 中 国 ” 建 设 的 环 境 战 略 政 策 体 系 . 1 战 略 政 策 发 展 演 变 历 程 1􀆰 1 非 理 性 战 略 探 索 阶 段 1 949 1 9 71 年 新 中 国 成 立 伊 始 ꎬ 国 家 主 要 任 务 是 尽 快 建 立 独 立 的 工 业 体 系 和 国 民 经 济 体 系 ꎬ 加 上 当 时 人 口 相 对 较 少 ꎬ 生 产 规 模 不 大 ꎬ 环 境 容 量 较 大 ꎬ 整 体 上 经 济 建 设 与 环 境 保 护 之 间 的 矛 盾 尚 不 突 出 ꎬ 所 产 生 的 环 境 问 题 大 多 是 局 部 个 别 的 生 态 破 坏 和 环 境 污 染 ꎬ 尚 属 局 部 性 的 可 控 问 题 ꎬ 未 引 起 重 视 ꎬ 没 有 形 成 对 环 境 问 题 的 理 性 认 识 ꎬ 也 没 有 提 出 环 境 战 略 和 政 策 目 标 . 尽 管 政 府 提 出 了 厉 行 节 约 、 反 对 浪 费 、 勤 俭 建 国 的 方 针 ꎬ 倡 导 了 “ 爱 国 卫 生 ” 和 “ 除 四 害 ” 等 运 动 ꎬ 但 主 要 是 针 对 当 时 物 质 匮 乏 、 环 境 污 染 威 胁 到 人 的 生 存 时 的 本 能 反 应 ꎬ 并 不 是 有 目 的 地 解 决 环 境 污 染 问 题 [ 1 ] . 该 阶 段 只 是 在 水 土 保 持 、 森 林 和 野 生 生 物 保 护 等 一 些 相 关 法 规 中 提 出 了 有 关 环 境 保 护 的 职 责 和 内 容 [ 2  ̄ 3 ] ꎬ 包 含 了 一 些 原 始 性 的 环 境 保 护 要 求 [ 4 ] . 这 一 时 期 的 国 民 经 济 建 设 中 开 始 出 现 一 些 环 境 保 护 萌 芽 ꎬ 但 总 体 上 是 一 个 非 理 性 的 战 略 探 索 阶 段 . “ 一 五 ” 时 期 ꎬ 工 业 建 设 布 局 将 工 业 区 和 生 活 区 分 离 ꎬ 建 设 以 树 林 为 屏 障 的 隔 离 带 ꎬ减 轻 工 业 污 染 物 对 居 民 的 直 接 危 害 [ 5 ] ꎻ 大 跃 进 期 间 ꎬ “ 大 炼 钢 铁 ” 导 致 “ 三 废 ” 放 任 自流 ꎬ 污 染 迅 速 蔓 延 ꎻ 从 1 9 6 6 年 5 月 开 始 的 “ 文 革 ” “ 十 年 动 乱 ” ꎬ 环 境 污 染 与 生 态 破 坏 也 迅 速 地 由 发 生 期 上 升 到 爆 发 期 [ 3 ] . 1􀆰 2 环 境 保 护 基 本 国 策 建 立 三 大 政 策 和 八 项 管 理 制 度 197 2 1 99 2 年 该 阶 段 是 我 国 环 保 意 识 从 启 蒙 期 逐 步 进 入 初 步 发 展 的 阶 段 ꎬ 最 后 提 出 “ 环 境 保 护 是 基 本 国 策 ” . 从 “ 十 年 动 乱 ” 以 阶 级 斗 争 为 纲 到 改 革 开 放 以 经 济 建 设 为 中 心 时 期 ꎬ 乡 镇 企 业 不 断 发 展 壮 大 ꎬ 环 境 保 护 工 作 没 有 及 时 跟 上 经 济 发 展 形 势 ꎬ 对 乡 镇 企 业 的 环 境 污 染 监 管 处 于 失 控 状 态 ꎬ 所 造 成 的 环 境 问 题 十 分 严 重 . 1 972 年 发 生 的 大 连 湾 污 染 事 件 、 蓟 运 河 污 染 事 件 、 北 京 官 厅 水 库 污 染 死 鱼 事 件 ꎬ 以 及 松 花 江 出 现 类 似 日 本 水 俣 病 的 征 兆 ꎬ 表 明 我 国 的 环 境 问 题 已 经 到 了 危 急 关 头 ꎻ 同 年 6 月 5 日 ꎬ 联 合 国 第 一 次 人 类 环 境 会 议 在 瑞 典 斯 德 哥 尔 摩 召 开 ꎬ 在 周 恩 来 总 理 的 关 心 推 动 下 ꎬ 我 国 派 代 表 团 参 加 了 会 议 ꎬ 自 此 政 府 开 始 认 识 到 我 国 也 存 在 严 重 的 环 境 问 题 ꎬ 并 且 环 境 问 题 会 对 经 济 社 会 发 展 产 生 重 大 影 响 . 19 7 3 年 第 一 次 全 国 环 境 保 护 会 议 召 开 ꎬ 拉 开 了 环 境 保 护 工 作 的 序 幕 [ 6 ] . 之 后 一 段 时 期 内 ꎬ 环 境 保 护 在 我 国 的 社 会 经 济 发 展 中 的 地 位 和 作 用 不 断 提 升 . 1982 年 ꎬ 国 家 设 立 城 乡 建 设 环 境 保 护 部 ꎬ 内 设 环 境 保 护 局 ꎬ 结 束 了 “ 国 务 院 环 境 保 护 领 导 小 组 办 公 室 ” 10 年 的 临 时 状 态 [ 7 ] . 1 983 年 12 月 ꎬ 第 二 次 全 国 环 境 保 护 会 议 明 确 提 出 了 “ 环 境 保 护 是 一 项 基 本 国 策 ” . 19 88 年 建 立 了 直 属 国 务 院 的 原 国 家 环 境 保 护 局 ꎬ 自 此 环 境 管 理 机 构 成 为 国 家 的 一 个 独 立 工 作 部 门 开 始 运 行 . 该 阶 段 主 要 推 进 “ 三 废 ” 综 合 治 理 ꎬ 环 境 管 理 基 础 制 度 逐 步 确 立 [ 8 ] . 1 979 年 9 月 ꎬ 我 国 第 一 部 环 境 法 律 « 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 试 行 » 颁 布 ꎬ 标 志 着 我 国 环 境 保 护 开 始 步 入 依 法 管 理 的 轨 道 ꎬ 其 中 明 确 规 定 了 环 境 影 响 评 价 、 “ 三 同 时 ” 和 排 污 收 费 等 基 本 法 律 制 度 ꎬ 并 于 19 89 年 对 其 进 行 了 修 订 ꎬ 为 实 现 环 境 和 经 济 社 会 协 调 发 展 提 供 了 法 律 保 障 . 1 981 年 ꎬ 国 务 院 发 布 « 关 于 在 国 民 经 济 调 整 时 期 加 强 环 境 保 护 工 作 的 决 定 » ꎬ 提 出 了 “ 谁 污 染 、 谁 治 理 ” 的 原 则 . 1 982 年 颁 布 « 征 收 排 污 费 暂 行 办 法 » ꎬ 排 污 收 费 制 度 正 式 建 立 . 198 9 年 4 月 底 ꎬ 在 第 三 次 全 国 环 境 保 护 会 议 上 ꎬ 系 统 地 确 定 了 环 境 保 护 三 大 政 策 和 八 项 管 理 制 度 ꎬ 即 预 防 为 主 、 防 治 结 合 ꎬ 谁 污 染 谁 治 理 和 强 化 环 境 管 理 的 三 大 政 策 ꎬ 以 及 “ 三 同 时 ” 制 度 、 环 境 影 响 评 价 制 度 、 排 污 收 费 制 度 、 城 市 环 境 综 合 整 治 定 量 考 核 制 度 、 环 境 目 标 责 任 制 度 、 排 污 申 报 登 记 和 排 污 许 可 证 制 度 、 限 期 治 理 制 度 和 污 染 集 中 控 制 制 度 . 这 些 政 策 和 制 度 ꎬ 先 以 国 务 院 政 令 颁 发 ꎬ 后 进 入 各 项 污 染 防 治 的 法 律 法 规 在 全 国 实 施 ꎬ 构 成 了 一 个 较 为 完 整 的 “ 三 大 政 策 八 项 管 理 制 度 ” 体 系 ꎬ 有 效 遏 制 了 环 境 状 况 更 趋 恶 化 的 形 势 [ 9 ] ꎬ 一 些 政 策 直 到 今 日 仍 还 在 发 挥 作 用 . 7 3 6 1 环 境 科 学 研 究 第 3 2 卷 1􀆰 3 可 持 续 发 展 战 略 实 施 强 化 重 点 流 域 、 区 域 污 染 治 理 199 2 2 0 00 年 1 992 年 ꎬ 联 合 国 召 开 环 境 与 发 展 大 会 ꎬ 通 过 了 « 21 世 纪 议 程 » ꎬ 大 会 提 出 可 持 续 发 展 战 略 . 1 994 年 3 月 ꎬ 国 务 院 通 过 « 中 国 2 1 世 纪 议 程 » ꎬ 将 可 持 续 发 展 总 体 战 略 上 升 为 国 家 战 略 ꎬ 进 一 步 提 升 了 环 境 保 护 基 本 国 策 的 地 位 . 最 具 代 表 意 义 的 是 ꎬ 199 8 年 原 副 部 级 的 国 家 环 境 保 护 局 被 提 升 为 正 部 级 的 国 家 环 境 保 护 总 局 . 但 由 于 这 一 阶 段 我 国 工 业 化 进 程 开 始 进 入 第 一 轮 重 化 工 时 代 ꎬ 城 市 化 进 程 加 快 ꎬ 伴 随 粗 放 式 经 济 的 高 速 发 展 ꎬ 环 境 问 题 全 面 爆 发 ꎬ 工 业 污 染 和 生 态 破 坏 总 体 呈 加 剧 趋 势 ꎬ 流 域 性 、 区 域 性 污 染 开 始 出 现 ꎬ 各 级 政 府 越 来 越 重 视 污 染 防 治 工 作 ꎬ 环 保 投 入 不 断 增 大 ꎬ 污 染 防 治 工 作 开 始 由 工 业 领 域 逐 渐 转 向 流 域 和 城 市 污 染 综 合 治 理 . 1 994 年 淮 河 再 次 爆 发 污 染 事 故 ꎬ 标 志 着 我 国 因 历 史 上 污 染 累 积 带 来 的 环 境 事 故 已 进 入 高 发 期 . 同 年 6 月 ꎬ 由 原 国 家 环 境 保 护 局 、 原 水 利 部 和 河 南 、 安 徽 、 江 苏 、 山 东 沿 淮 四 省 共 同 颁 布 « 关 于 淮 河 流 域 防 止 河 道 突 发 性 污 染 事 故 的 决 定 试 行 » . 这 是 我 国 大 江 大 河 水 污 染 预 防 的 第 一 个 规 章 制 度 . 199 5 年 8 月 ꎬ 国 务 院 签 发 了 我 国 历 史 上 第 一 部 流 域 性 法 规 « 淮 河 流 域 水 污 染 防 治 暂 行 条 例 » ꎬ 明 确 了 淮 河 流 域 水 污 染 防 治 目 标 [ 1 0 ] . 199 6 年 ꎬ « 中 国 跨 世 纪 绿 色 工 程 规 划 » 作 为 « 国 家 环 境 保 护 “ 九 五 ” 计 划 和 20 10 年 远 景 目 标 » 的 一 个 重 要 组 成 部 分 ꎬ 按 照 突 出 重 点 、 技 术 经 济 可 行 和 发 挥 综 合 效 益 的 基 本 原 则 ꎬ 提 出 对 流 域 性 水 污 染 、 区 域 性 大 气 污 染 实 施 分 期 综 合 治 理 . 流 域 层 面 启 动 实 施 “ 332 11 ” 工 程 ꎬ 即 “ 三 河 ” 淮 河 、 辽 河 、 海 河 、 “ 三 湖 ” 太 湖 、 滇 池 、 巢 湖 、 “ 两 控 区 ” 二 氧 化 硫 控 制 区 和 酸 雨 控 制 区 、 “ 一 市 ” 北 京 市 、 “ 一 海 ” 渤 海 ꎬ 重 点 集 中 力 量 解 决 危 及 人 民 生 活 、 危 害 身 体 健 康 、 严 重 影 响 景 观 、 制 约 经 济 社 会 发 展 的 环 境 问 题 [ 1 1 ] . 该 阶 段 开 始 启 动 重 点 城 市 环 境 治 理 . 19 9 8 年 我 国 政 府 批 准 划 定 了 酸 雨 控 制 区 和 二 氧 化 硫 控 制 区 ꎬ 涉 及 27 个 省 自 治 区 、 直 辖 市 的 17 5 个 城 市 ∕ 地 区 ꎬ 总 面 积 约 为 109 10 4 km 2 ꎬ 推 进 “ 两 控 区 ” 大 气 污 染 防 治 . 其 间 ꎬ 大 部 分 城 市 实 施 燃 煤 锅 炉 改 造 ꎬ 推 广 清 洁 能 源 的 使 用 ꎬ 建 立 高 污 染 燃 料 禁 燃 区 ꎬ 并 开 始 规 模 建 设 城 市 污 水 治 理 设 施 ꎬ 采 取 大 气 污 染 治 理 措 施 ꎬ 大 大 改 善 了 城 市 环 境 质 量 . 这 一 时 期 ꎬ 城 市 环 境 综 合 整 治 和 城 市 环 境 综 合 整 治 定 量 考 核 开 始 实 施 ꎬ 初 步 建 立 了 以 环 境 保 护 目 标 责 任 制 、 城 市 环 境 综 合 整 治 定 量 考 核 、 创 建 环 境 保 护 模 范 城 市 为 主 要 内 容 的 一 套 具 有 中 国 特 色 的 城 市 环 境 管 理 模 式 . 1 􀆰 4 环 境 友 好 型 战 略 控 制 污 染 物 排 放 总 量 ꎬ 推 进 生 态 环 境 示 范 创 建 20 0 1 2 01 2 年 党 的 十 六 大 以 来 ꎬ 中 共 中 央 、 国 务 院 提 出 树 立 和 落 实 科 学 发 展 观 、 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 、 建 设 资 源 节 约 型 和 环 境 友 好 型 社 会 等 新 思 想 、 新 战 略 、 新 举 措 . 2 005 年 3 月 12 日 ꎬ 胡 锦 涛 同 志 在 中 央 人 口 资 源 环 境 工 作 座 谈 会 上 提 出 ꎬ 要 “ 努 力 建 设 资 源 节 约 型 、 环 境 友 好 型 社 会 ” . 党 的 十 六 届 五 中 全 会 指 出 ꎬ 要 加 快 建 设 资 源 节 约 型 、 环 境 友 好 型 社 会 ꎬ 并 首 次 把 建 设 资 源 节 约 型 和 环 境 友 好 型 社 会 确 定 为 国 民 经 济 与 社 会 发 展 中 长 期 规 划 的 一 项 战 略 任 务 . 2 006 年 4 月 召 开 的 第 六 次 全 国 环 境 保 护 大 会 ꎬ 提 出 了 “ 三 个 转 变 ” 的 战 略 思 想 . 20 11 年 1 2 月 召 开 的 第 七 次 全 国 环 境 保 护 大 会 ꎬ 提 出 了 “ 积 极 探 索 在 发 展 中 保 护 、 在 保 护 中 发 展 的 环 境 保 护 新 道 路 ” . 这 一 时 期 ꎬ 我 国 经 济 高 速 增 长 ꎬ 重 化 工 业 加 快 发 展 ꎬ 给 生 态 环 境 带 来 了 前 所 未 有 的 压 力 ꎬ 中 共 中 央 、 国 务 院 审 时 度 势 ꎬ 着 力 实 施 污 染 物 排 放 总 量 控 制 [ 1 2 ] . 总 量 控 制 制 度 最 早 是 在 19 96 年 8 月 印 发 的 « 国 务 院 关 于 环 境 保 护 若 干 问 题 的 决 定 » 中 提 出 的 ꎬ 其 中 明 确 要 求 “ 要 实 施 污 染 物 排 放 总 量 控 制 ꎬ 建 立 总 量 控 制 指 标 体 系 和 定 期 公 布 制 度 ” . “ 九 五 ” 期 间 实 施 的 « 全 国 主 要 污 染 物 排 放 总 量 控 制 计 划 » ꎬ 明 确 提 出 了 “ 一 控 双 达 标 ” 的 环 保 工 作 思 路 . “ 十 五 ” 期 间 虽 然 制 定 了 主 要 污 染 物 排 放 量 减 少 1 0 % 20 % 的 目 标 ꎬ 但 五 项 总 量 控 制 指 标 并 未 完 成 ꎬ 基 本 上 是 “ 有 总 量 无 控 制 ” ꎬ 总 量 控 制 目 标 “ 基 本 落 空 ” . “ 十 一 五 ” 期 间 总 量 控 制 提 升 到 国 家 环 境 保 护 战 略 高 度 ꎬ 环 境 保 护 规 划 实 现 了 由 软 约 束 向 硬 约 束 的 转 变 ꎬ 其 中 将 二 氧 化 硫 和 化 学 需 氧 量 作 为 两 项 “ 刚 性 约 束 ” 指 标 . 这 一 时 期 在 总 量 控 制 制 度 设 计 、 管 理 模 式 和 落 实 方 式 上 进 行 了 大 量 创 新 ꎬ 突 破 了 “ 有 总 量 、 有 控 制 、 重 考 核 ” 的 制 度 关 键 ꎬ 实 施 结 构 减 排 、 工 程 减 排 、 管 理 减 排 “ 三 大 减 排 ” 战 略 ꎬ 化 学 需 氧 量 和 二 氧 化 硫 双 双 超 额 完 成 减 排 任 务 . “ 十 二 五 ” 期 间 ꎬ 总 量 控 制 进 一 步 拓 展 优 化 ꎬ 在 “ 十 一 五 ” 二 氧 化 硫 和 化 学 需 氧 量 的 基 础 上 ꎬ 将 氨 氮 和 氮 氧 化 物 纳 入 约 束 性 控 制 指 标 ꎻ 同 时 ꎬ 将 农 业 源 和 机 动 车 纳 入 控 制 领 域 . “ 十 二 五 ” 末 ꎬ 四 项 污 染 物 的 总 量 控 制 计 划 圆 满 完 成 [ 1 3 ] . 在 总 量 减 排 推 进 过 程 中 ꎬ 环 保 投 入 大 大 增 加 ꎬ “ 十 五 ” 期 间 较 “ 九 五 ” 翻 了 一 番 ꎬ 占 G D P 的 比 例 首 次 超 过 1 % ꎻ “ 十 一 五 ” 期 间 进 一 步 加 大 ꎬ 相 当 于 过 去 2 0 多 年 对 环 保 的 总 投 入 [ 7 ] ꎬ 有 效 提 升 了 当 时 欠 账 较 大 8 3 6 1第 1 0 期 王 金 南 等 中 国 环 境 保 护 战 略 政 策 7 0 年 历 史 变 迁 与 改 革 方 向 的 环 境 基 础 设 施 能 力 建 设 ꎬ 全 国 设 市 城 市 污 水 处 理 率 由 20 05 年 的 52 % 升 至 7 2 % ꎬ 城 市 生 活 垃 圾 无 害 化 处 理 率 由 52 % 升 至 7 8 % ꎬ 火 电 脱 硫 装 机 比 重 由 12 % 升 至 82 􀆰 6 % . 这 一 时 期 ꎬ 生 态 环 境 保 护 示 范 创 建 工 作 蓬 勃 开 展 ꎬ 在 全 国 初 步 形 成 了 生 态 省 市 、 县 、 环 境 优 美 乡 镇 、
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