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工作论文 | 2016年12月 | 1 工作论文 国际CCS法律监管框架对中国的借鉴与启示 宋婧 杨晓亮 著 LESSONS FROM INTERNATIONAL PRACTICES FOR THE DEVELOPMENT OF CCS LEGAL thereafter, transporting that CO 2to a suitable location and storing it underground in order to avoid CO 2emissions. Under the 2-degree climate scenario developed by the International Energy Agency IEA in 2015, CCS contributed 13 percent of the total required global emissions reductions from 2015-2020. In addition, the IEA’s report indicated that achieving the goal of limiting global warming to no more than 2 degrees C would be significantly more expensive without CCS. China’s Nationally Determined Contribution NDC sets out a goal of achieving a 60 - 65 reduction in carbon emissions per unit of GDP based on 2005 level, and peaking CO 2emissions by around 2030 with the intention of doing so earlier. China needs to deploy large-scale demonstration projects before 2020 and achieve CCS commercialization as part of the country’s emissions reduction efforts in order to meet its long-term climate goals. Governments around the world have been supporting CCS research, development, demonstration RD the conflicts of rights for CCS projects; the permitting process and ination disclosure; and liability during the post-closure period. The third section discusses lessons learned from international experience that China can apply to establish its own framework. The third section offers the following recommendations 1 to select different legal approaches based on different regulatory stages of CCS; 2 to deal with rights conflicts by applying principles of affirming rights, setting up a requirement to reach agreement with other rights holders as an anterior procedure and seeking civil mediation; 3 to integrate regulatory components for the full life cycle of a CCS project, and to define the CCS project permitting process and ination disclosure policy; and 4 to establish procedural rules of post-closure period, including how to address liability issues. The last part puts forward specific suggestions for multiple stakeholders--law/policy makers, regulators, project operators and the public. CCS is still a technology with a degree of uncertainty, which means the legal and regulatory framework targeting CCS will continue to evolve. To this end, it deserves more in-depth research in the coming decades. The working paper does not favor or oppose CCS/CCUS technology or projects, but provides objective suggestions for how to regulate the development of such a clean- coal technology/project in a sound and healthy manner, both from the legal perspective and from the position of neutrality . 碳捕集、利用与封存的发展背景 与本报告研究意义 二氧化碳捕集与封存（CCS）是被认为目前唯一能够实现化石 能源利用中二氧化碳大规模减排的有效技术。 1 其基本过程是将二 氧化碳从工业或能源生产相关气源中分离出来，输送到适宜的封 存场地并封存，使二氧化碳与大气隔离。国际能源署（IEA）2015 年预计，要实现气候变化不超过2 ℃的目标，CCS技术将在2015 --2050年必须贡献全球总减排量的13。 2 联合国政府间气候变化专 门委员会（IPCC）称，如果不采用CCS技术，将很难实现气候变化 不超过2 ℃的减排目标。 3 从CCS技术发展来看，单个环节技术已具 备相当的成熟度 。 4 从大型一体化项目发展来看， 5全球目前有15个 大规模碳捕集与封存项目正在运行，每年可减排2800 万吨二氧化 碳，预计20162017年，全球将有7 个CCS大型示范项目进入运行 状态，届时，二氧化碳的捕集与封存能力将达到约4000万吨/ 年。 62015年12月的巴黎气候大会为CCS的发展带来了积极的信 息。自巴黎协定通过以来，全球气候行动的势头开始提速， 清洁能源、可再生能源和新能源领域的投资被迅速提到各国政 策制订者和商业领袖的议程上。现已有十个国家将CCS（或部分 CCS）纳入其在巴黎气候大会所做出的自主减排承诺中，其中包 括中国。 7此外，巴黎气候大会上，亚洲开发银行和国家发展和改 革委员会应对气候变化司联合发布了亚洲开发银行支持的CCS中 国发展路线图。该报告指出，如果不采用碳捕集与封存技术，达 到中国国家减缓气候变化远期目标的整体成本将会上升25 ； 8由 世界资源研究所、美国环保协会、自然资源保护协会等国际知名 环保机构组成的CCS联盟发布了最新报告， 强调了CCS在减缓气候 变化中所扮演的重要角色，同时号召未来五年各国政府和企业加 大对CCS的投入。 9企业、政府和国际机构对碳价政策的大力推进 也有助于CCS产业的发展，对二氧化碳排放定价可以帮助碳捕集 与封存获取收益，从而促进CCS的利用。 1.1 碳捕集、利用与封存在中国的发展 中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交的强化应对 气候变化行动 中国国家自主贡献中已经宣布，二氧化碳排放 量到2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；同时，单位国内生产总 值二氧化碳排放比2005年下降60 ～65。如果没有CCS技术，达 到国家气候变化减缓长期目标的成本将会增加25。 10为了实现这 个目标，按照技术发展规律，中国需在2020年前部署多个大规模示 范项目，于2030年实现CCS技术的商业化应用并发挥减排贡献。 中国政府已将CCS作为中长期大规模减排和化石能源低碳利 用的手段及战略新兴产业发展的机会。自2006年以来，国务院会 同国土资源部、国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部、 外交部、工业和信息化部等多达16个国家部委，先后参与制定并 发布了19项与CCS有关的国家政策和发展规划（见表1 ）。这些政 策规划从战略部署、研发支持、鼓励示范、产业发展及激励机制4 | 表 1 | 中国CCUS相关国家政策和发展规划 年份 发布机构 相关文件 相关内容 2006 年 国务院 国家中长期科学和技术发展规划 纲要（2006 ━ 2020 年） 开发高效、清洁和二氧化碳近零排放的化石能源开发利用技术 2007 年 国家发展和改革委员会 中国应对气候变化国家方案 倡导“大力开发二氧化碳捕获及利用、封存技术” 科学技术部、国家发展与 改革委员会等联合发布 中国应对气候变化科技专项行动 将“二氧化碳捕集、利用与封存技术”纳入重点任务 2008 年 国务院新闻办公室 中国应对气候变化的政策与行动 指出“中国已确定将重点研究的减缓温室气体排放技术包括二氧化碳捕 集、利用与封存技术” 2011 年 科学技术部 国家“十二五”科学和技术发展 规划 提出将 CCUS 技术作为培育和发展节能环保战略性新兴产业的重要技术之 一，以及作为支撑可持续发展、有效应对气候变化的技术措施 国务院 “十二五”控制温室气体排放工 作方案 在火电、煤化工、水泥和钢铁行业中开展碳捕集试验项目，建设二氧化碳 捕集、驱油、封存一体化示范工程；研究具有自主知识产权的 CCUS 新技术 2012 年 科学技术部、外交部、 国家发展和改革委员会 等 16 个部委联合制定 “十二五”国家应对气候变化科 技发展专项规划 着力解决 CCUS 关键技术的成本降低和市场化应用问题；将 CCUS 作为重点 发展的减缓气候变化影响的十项关键技术之一；深化和拓展与主要发达国家 及国际组织的合作，包括研发、示范、能力建设及标准、环境与安全政策等 工业和信息化部、国家 发展和改革委员会等 4 个部委联合发布 工业领域应对气候变化行动方案 （20122020 年） 将“工业碳捕集、利用和封存示范工程”列为重点工程，探索适合我国 国情的 CCUS 技术路线图，不断加强能力建设国际CCS法律监管框架对中国的借鉴与启示 工作论文 | 2016年12月 | 5 年份 发布机构 相关文件 相关内容 2013 年 国家发展和改革委员会 关于推动碳捕集、利用和封存 试验示范的通知 贯彻落实 CCS 试点项目工作 国务院 国家重大科技基础设施建设中 长期规划（20122030 年） 部署“探索预研二氧化碳捕获、利用和封存研究设施建设，为应对全球 气候变化提供技术支撑” 国家发展和改革委员会 国家发展改革委关于推动碳捕集、 利用和封存试验示范的通知 要求从六个方面加强对碳捕集、利用和封存试验示范的支持和引导，切 实推动碳捕集、利用和封存的健康有序发展 环境保护部办公厅 关于加强碳捕集、利用和封存试 验示范项目环境保护工作的通知 加强碳捕集、利用和封存的环境管理 2014 年 国家发展和改革委员会 国家应对气候变化规划 （20142020 年） 实施二氧化碳捕集、驱油、封存一体化示范工程；并将 CCUS 列为重点发 展的低碳技术。 国家发展和改革委员会 碳排放权交易管理暂行办法 规范碳排放权交易市场的建设和运行，及碳排放权交易活动的监督和管理 科学技术部、工业和信 息化部 20142015 年节能减排科技专项 行动方案 重点突破燃煤电站二氧化碳捕集、利用与封存技术 国家发展和改革委员会、 环境保护部、国家能源局 煤电节能减排升级与改造行动 计划（20142020 年） 深入研究碳捕集与封存（CCS）技术，适时开展应用示范 国家发展和改革委员会 国家重点推广的低碳技术目录 将二氧化碳捕集、驱油及封存技术列为国家重点推广的 33 项低碳技术之 一。将延长石油靖边 CCS 项目和胜利油田 CCS 项目列为范例 2015 年 财政部 节能减排补助资金管理暂行办法 通过中央财政预算安排，用于支持节能减排方面的专项资金 中国共产党第十八届 中央委员会 中共中央关于制定国民经济和社 会发展第十三个五规划的建议 推动煤炭等化石能源清洁高效利用；有效控制电力、钢铁、建材、化工 等重点行业碳排放，实施近零碳排放区示范工程 表 1 | 中国CCUS相关国家政策和发展规划6 | 等方面明确了CCS在中国的发展路径。 国家应对气候变化规划 （20142020年） 提出，要鼓励支持CCUS技术研发和项目示 范，并健全激励约束机制。 11 该规划还对CCS设定了具体的发展目 标和路径 到2020年实施一批碳捕集、利用和封存示范项目， 并在燃煤电厂开展碳捕集、利用和封存示范建设；在石油天然气 行业推广利用二氧化碳驱油技术，在煤炭行业推广利用二氧化碳 驱煤层气技术；建立碳交易制度、碳排放认证制度，完善财税政 策、价格政策、投融资政策等。国家发展和改革委员会颁布的 国家重点推广的低碳技术目录则明确将二氧化碳捕集、驱油 及封存技术列入其中，并将陕西延长石油集团靖边CCS项目和胜 利油田CCS项目列为范例。 12在上述政策的推动下，目前中国已经 有多个10万吨级以下示范项目和4 个10 ～20万吨级的中型CCS示范 项目在运行，处于预可研和可研阶段的大规模示范项目有6个（见 表2 ） 。 下一阶段的发展目标，是在2020年前实现50～100万吨级 大规模示范项目投入运行。 名称 地点 示范内容 现状（规模、运行阶段） 中石油吉林油田 CO 2 -EOR （CO 2 驱油）示范项目 吉林油田 天然气伴生CO 2 分离管道EOR 20万吨/年、运行中 中石化胜利油田 CO 2 捕集和驱油 示范项目 胜利油田 电厂燃烧后捕集车运EOR 4万吨/年、运行中 华能绿色煤电天津 IGCC 电厂捕集、 利用与封存示范项目 天津市滨海新区 IGCC燃烧前捕集车运EOR 6万吨/年、建设中 陕西延长石油集团靖边 CCS 示范 项目 陕西省靖边县 煤化工CO 2 捕集车运EOR 5万吨/年、运行中 广汇煤制气 CCUS 项目 新疆维吾尔自治区富蕴县 煤化工CO 2 捕集车运EOR 10万吨/年、预可研 神华鄂尔多斯 CCS 项目 内蒙古自治区鄂尔多斯市 煤化工CO 2 捕集车运咸水层封存 10万吨/年、运行中 表 2 | 中国CCUS示范工程 1.2 研究意义及研究方法 CCS项目具有跨部门、空间规模大、时间跨度长、环境安全 敏感性高等特点，而我国在CCS的发展中亦面临着风险管理系统 不完善, 监管框架不明确, 公众认知度低等问题，其中法律监管框 架的缺失或者不完善是较大的挑战。因此, 在政府制定鼓励国内 CCS示范项目政策, 推动CCS产业化与商业化应用与实践的同时, 更应着重建立并完善清晰的法律监管框架, 为促进CCS的健康安全 发展提供有效保证。 在中国开展CCS项目，尤其是推动CCS项目的健康安全发 展，明确与完善CCS法律监管框架非常重要。目前一些国家和地 区已经建立了CCS法律监管框架并积累了相关监管经验，比如美 国、欧盟、加拿大、澳大利亚。对比而言，中国早期CCS示范项 目则是在缺少针对性监管法律框架的情况下发展起来的，实践中 各个示范项目面临着诸如监管程序不明确、针对CCS的环境影响国际CCS法律监管框架对中国的借鉴与启示 工作论文 | 2016年12月 | 7 评估制度不明晰、安全评估监管体系空白等问题。在CCS法律监 管方面，中国尚未形成有针对性的框架体系。 立法层面尚未提供CCS监管法律的确定性，监管层面亦无法 确定CCS项目的具体审批/ 许可流程及日常监管程序，使得项目 运营方及相关项目主体在启动和运行项目时无所适从。在监管法 律的“真空”地带开展CCS示范项目，这种不确定性存在和发生 于当前中国正在启动或拟启动的所有CCS项目中。例如，2015年 中美元首气候变化联合声明中选定的“延长石油CCS全流程 示范项目”就在实践中面临着上述障碍。 13针对立法者/ 政策制定者而言，制定法律的前提是明确监管法 律需要解决的主要问题，只有明确了监管内容才可以清晰立法， 为法律的适用提供确定性；针对执法者/ 监管者而言，执行监管 的前提是法律的明确授权，根据监管法律确定的程序对监管对象 在监管内容范围内实施监管，因此，了解与明晰监管的主要问题 异常关键；针对被监管者/ 项目运营方而言，在投资或计划之前， 掌握当前CCS项目的监管框架有益于全面测算项目成本与风险评 估，有益于项目的健康、有序、稳定运行。因此，在中国推动 CCS项目的健康发展必然要求法律监管框架的明确与完善。 基于此，本研究采用对比定性分析、文献综合研究及规制 分析等方法对国际及国内CCS法律监管中的重要问题进行了甄别 与分析。本研究梳理甄别了其他国家在建立CCS法律监管框架时 普遍关注的重点问题首先是如何搭建CCS法律监管体系，其次 为许可制度与项目监管内容和程序，再次表现为CCS所涉权利 冲突处理原则，以及最后的全流程环境风险管控问题。针对这 四大问题，本研究进而结合中国当前的法律监管体系进行针对 性地逐一论述，提出如果中国拟全面建立和完善CCS法律监管框 架，并填补当前中国CCS法律监管框架的空白，应首先从研究这 些重点问题出发。而以这些初步研究为基础，推进中国CCS法律 监管体系的建立与完善，并形成清晰、明确的CCS法律监管体系 与相关程序，继而为监管者与被监管者提供法律确定性，以此 规范CCS项目的健康、有序、安全开展，则成为这篇工作论文的 研究目的。 国际CCS法律监管框架介绍及重点问题 2.1 CCS法律监管的国际法框架 二氧化碳捕集与封存技术作为应对气候变化领域的新晋技术 已经得到了国际社会的广泛认可。相关的国际环境法及发达国家 的法律制度也对CCS给予了肯定，并就如何规范该项技术的应用 实践和商业示范扫清了部分法律障碍，提供了逐渐清晰的监管框 架和政策规范。 在国际法层面一方面，2007年在联合国气候变化框架公 约下， 京都议定书提出将发展CCS技术确立为减缓气候变化 的方案 14 , 马拉喀什协定也明确将CCS技术确立为应优先重视的 减排行动。 15 另一方面，国际法就近海二氧化碳的地质封存涉及的 全球环境公共安全问题进行了规范。例如， 伦敦议定书在表达 允许进行海底封存捕集到的二氧化碳的同时，提出了三个具体的 封存前提一是二氧化碳的封存地点只能是海底；二是注入气体 的主要成分必须是二氧化碳；三是禁止以废物／废气处置为目的 将其他物质掺入其中。 16 提出封存前提的主要目的是防止海洋污 染，保护海洋环境。 东北大西洋海洋环境保护公约作为明确涉及二氧化碳 地质封存的区域性公约，提出了二氧化碳海上封存的地点限制内 容，即禁止在水体中和海床上进行二氧化碳封存，但是允许在缔 约国主管机关的监管下进行海底地质封存。 虽然，在关于CCS的国际法中还包括诸如关于控制危险废料跨 境转移及处置的巴塞尔公约 17 ，以及关于知识产权保护的巴 黎公约，但规范CCS的法律制度的重点仍需从封存监管的角度关 注。这是由于虽然CCS可以带来较好的减排效果，但其内生的环境 安全风险仍需坚决规避，这需要严密有效的监管法律作为前提和保 障。基于此，相关国家和地区在CCS的实施全流程，尤其是封存监 管的立法和制度制定中相继进行了多种尝试与实践。 2.2 CCS法律监管的国别法框架欧盟、英国、 澳大利亚、美国及加拿大的经验 针对CCS技术发展以及项目开展，部分发达国家政府制定鼓 励政策, 推动其产业化与商业化应用于实践。与此同时，鉴于CCS 项目的潜在环境安全风险，各国家和地区亦着重建立和完善CCS 的法律监管框架。比如，欧盟、英国、澳大利亚、美国、加拿大 等国家和地区目前业已建立了CCS法律监管框架，并积累了相关 监管经验。 欧盟、英国、澳大利亚、美国及加拿大不仅在CCS项目启动 与实施上走在世界前列，与此同时，这些国家和地区在CCS法律 监管框架的建立与完善方面也展现出先进的一面。鉴于它们不同 的法律制度与立法特点，各个国家和地区的CCS法律监管框架也 各有侧重（见表3 ） 。 例如，欧盟采取的是系列立法和CCS封存专 项指令的形式，英国将CCS法律监管纳入整个能源法进行监 管，并以行政条例等方式规定了监管的细节，澳大利亚则是从监 管原则出发，强调海上CCS项目的监管并突出地方的监管自治， 美国最大化现有法律监管框架对CCS项目的适用，并赋予各州监 管自治权，而加拿大是在地方层面开创了CCS监管的制度创新。 纵观上述CCS起步较早国家和地区的实践，其CCS法律监管框 架和体系大多数都是与示范项目同时建立和发展起来的，或者法 律监管框架的制定先于CCS示范项目的开展。中国要实现CCS在当 下和未来的健康发展，建立清晰完善的CCS法律监管框架和体系8 | 至关重要。学习和借鉴这些国家和地区的监管制度、监管内容、 监管程序，有利于帮助中国建立初期的监管框架，并指导先期的 大型示范项目健康发展。 2.2.1 欧盟 作为CCS立法的先行者，欧洲议会和理事会关于二氧化 碳地质封存的指令（以下简称二氧化碳地质封存指令） 具有开创意义，为在欧盟范围内开展环境及健康安全型、风险 可控型的CCS项目提供了法律监管框架。欧盟CCS 相关法律框 架具有前瞻性、及时性、全面性与创新性等特点。正是在欧盟 CCS相关指令的引领下，欧盟各国纷纷建立了本国的CCS法律 监管框架，在很大程度上借鉴了欧盟确立的CCS法律监管原则 与程序。■ 针对CCS监管框架开展系列立法 2008年，欧盟率先修改了碳排放交易指令 18 ，将CCS 囊括其中，为CCS在欧盟地区的开展提供了“一定的”经济激 励。接着，欧盟在2009年发布二氧化碳地质封存指令 19 ， 同时针对监管CCS的相关内容相应地进行了一系列的立法修 国家和地区 CCS 法律监管框架的特点 欧盟 针对 CCS 监管框架开展系列立法 欧盟二氧化碳地质封存专项指令 英国 能源法统领 CCS 监管 行政条例与操作指南明确规定 CCS 监管实践的众多问题 澳大利亚 确立 CCS 监管原则 新设海上 CCS 封存法案 各州积极确立 CCS 法律监管框架 美国 通过适用和修订现有法律监管框架进行 CCS 监管 各州切实颁布针对具体问题的实操性立法 加拿大 针对联邦和省设置不同的监管权 地方立法阿尔伯塔省碳捕集与封存法律修订案 地方监管制度创新阿尔伯塔省政府设立监管框架评估组 表 3 | 部分国家和地区CCS法律监管框架的特点 改，如修改了欧盟委员会关于特定公共及私营项目的环境影 响评价的指令 20 , 将指令96/61/EC并入指令2008/1/EC中涉及综 合污染预防与控制的内容, 修改在水政策领域建立行动框架的指 令 21 、 关于大型火电厂向大气排放特定污染物限制的指令 22 、关于环境损害防治与救济的环境责任的指令 23 、关于 废弃物的指令 24 , 以及欧盟 1013/2006号规定。这些修改的 指令和新规定都作为规范CCS在欧盟的监管依据，构建了欧盟 CCS监管的基本框架。 25■ 欧盟二氧化碳地质封存指令 在欧盟二氧化碳地质封存指令的指引下，欧盟各国纷纷 制定国内的CCS法律制度，鼓励CCS的示范实践及开展全流程的项 目监管（见图1 ）。欧盟二氧化碳地质封存指令主要内容包括 以下四个部分第一，强调封存环境的安全性。该指令指出被封存的二氧化 碳不能污染任何水体，也不能对人类健康带来任何风险。这个原 则衍生出了一些具体的要求，比如在选择封存地点时需遵循严格 的程序进行数据收集 26 、需对拟选址的地质状况进行静态与动态相国际CCS法律监管框架对中国的借鉴与启示 工作论文 | 2016年12月 | 9 结合的3D模拟、需应用3D模拟对不同情形进行敏感性分析、还需 结合上述结果开展项目的综合风险评估。 第二，提出地质封存的前提条件是取得许可。许可申请书必 须注明封存地点的预期安全性、二氧化碳注入量，以及相应的监 测方案。同时，为了保证指令在欧洲各国执行的一致性，欧盟委 员会可以针对各国拟签发的封存许可提供意见说明，许可被签发 后的证检程序也为各国统一执行指令提供了进一步的保证。 27第三，注明禁止以废物处置为目的，在二氧化碳中添加其他 废物/ 废气。封存运营者需每年向各国汇报二氧化碳监测情况，同 时，封存运营者必须每五年向各国更新监测计划并获得批准。如 若泄漏，封存运营者必须按照封存许可批准的方案立即采取措施 予以补救（若封存运营者不采取措施，各国政府则必须采取行动 应对泄露）。 第四，规定封存地点的关闭条件及责任转移。在达到封存条 件时，封存运营者可申请关闭，或者在封存许可被撤销后各国可 决定关闭。需要注意的是，封存项目的关闭并不意味着责任的转 移，责任是否转移需根据二氧化碳是否被完全及永久安全地储存 等条件来判断。 图 1 | 欧盟二氧化碳地质封存的总体监管框架 28 2.2.2 英国 作为较早建立CCS法律框架的国家之一，英国确立了以能 源法为统领，以封存条例为主要内容，配以具体操作指南的 CCS法律监管立体体系。该体系不仅为英国国内开展CCS项目提 供了法律确定性，为监管机构对应执法确定了法律依据，更为其 他国家的CCS监管立法树立了模范与参照。英国在CCS法律监管 中强调法律监管框架的可操作性，严谨而具体地进行规范是英国 CCS法律监管框架的主要特点。然而，需要指出的是，上述法律 框架均是设立在国家层面，英国地方层面的CCS法律制度体系还 未建立。■ 能源法统领CCS监管 2008年英国颁布了能源法 29 ，为二氧化碳的海上封存提 出了普遍适用的监管框架。该法案将二氧化碳封存作为单独一章 进行规范，可见其在能源法律规范中的重要性。 根据能源法的规定，在英国实行二氧化碳封存许可制 度，即没有获得执照的情况下，任何人不得实施二氧化碳封存活 动。接着在2010 年，英国颁布二氧化碳封存（执照等问题）条 勘探许可 封存许可 项目运行与关闭 封存地点选择 封存能力评估 申请勘探许可 批准勘探许可 申请封存许可 各国预批准许可 欧盟委员会审阅 批准封存许可 封存许可的变更、更新与撤销申请 运营者检测与报告 监管者监察 重大违规造成泄漏的应对措施 关闭及关闭后责任 责任转移 资金担保