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能源基金会资助项目 资助编号 G-1711-27079 中国碳定价顶层设计的经济学分析 政策建议 报告 昆山杜克大学环境研究中心 2019年 4月 1 执行摘要 中国全面开展气候治理的承重期，正处于国民经济与社会发展的关键历史节点。一方面，中国承诺在 2030 年左右实现二氧化碳排放达峰且争取尽早达峰 ，减排责任与国际压力正在日益增大。另一方面，为了实现 “两个一百年”的奋斗目标，中国必须在本世纪中叶之前继续保持经济中高速增长的趋势。为 保障经济增长和 气候治理 目标的同时实现 ，中国亟需进行气候变化政策的 顶层设计 ， 形成气候治理的长效约束，同时创新治理路径，在发展的过程中完成经济增长与碳排放的彻底脱钩。 碳定价是 气候治理顶层设计的核心议题。 任何温室气体控排政策，都是通过 显性或隐形两种方式为碳排放造成的外部性进行定价，从而激励排放主体将碳排放因素纳入到生产与消费决策中。 长期以来，中国的 气候政策主要依赖于能源、环境、产 业等领域政策发挥的协同效应，逐渐形成了“搭便车”式的政策结构。但是 协同性 政策 并非专门针对碳排放管控而设计，随着国家持续提升应对气候变化的雄心，协同性政策剩余减排差距将会逐渐扩大，无法满足国家的中长期减排需求。在这种情况下，专门针对温室气体减排的碳定价会成为中国气候治理的主导性手段。 中国碳定价的实践 经验与教训 跟世界大多数国家一样，中国同时采用隐性和显性碳价两种手段来激励碳减排。一方面，中国通过 命令控制型气候政策 比如 碳排放标准或目标，以及开展低碳发展的规划与试点 从而形成了温室气体排放的隐性碳价。 另一方面，中国也积极通过市场型气候政策直接形成碳排放的显性价格；中国从 2013 年开始在 七省市相继 开展碳排放权交易试点工作 ，并且在 2017 年宣布建设全国碳市场。 现有的碳定价实践已经显现成效。首先，在碳价的激励下 ， 企业开始将排放配额作为生产要素之一，有利于碳排放的外部成本内部化。其次， 促进 了 企业低碳创新 ，我们研究发现， 碳价信号越 显著 ，对低碳技术创新的诱导作用 就 越强。 再次， 强化 了应对气候变化的 能力建设， 增强了政府部门的碳排放监管能力，也提升了 碳排放 主体对自身排放行为的管理能力 。最后， 体现了中国 参与 全球气候 治理的 积极态度 ， 通过 加入国际碳定价体系，提升了 在全球气候治理领域的话语权和影响力。 2 然而 现有的碳定价体系 也面临着缺陷和不足。第一，碳定价缺乏坚实的法治化基础，未能形成长期有效的减排约束，严重依赖“搭便车式”的治理结构和运动式的治理模式。第二， 以行政命令手段为主的能源、环境政策缺乏费用效益分析，控排成本较高。部分地区虽已启动 碳市场，但其市场化减排效果欠佳，并未充分实现市场均衡并达到降成本的作用。第三， 低碳转型在改变我国能源结构与产业结构的同时，也伴随就业、民生等领域的公平性问题。 碳定价顶层设计 的原则与 框架 实践表明，碳定价顶层设计应当坚持法治化和市场化两大原则。关于法治化， 要利用法律的强制性为气候治理提供兜底保障，要利用法治手段的稳定性形成低碳转型的长效信号， 也 要利用法治手段保障碳定价的效率与公平。关于市场化， 要利用显性碳价充分发挥市场对气候容量资源的配置作用，提高 碳减排政策 的成本有效性 ，尽可能降低碳定价对宏观经济的冲击 。与基于政府调控的行政手段相比，市场化手段的减排效率更高，并可避免“由政府挑选赢家”的争议，和行政补贴引发的国际贸易摩擦。 碳定价顶层设计 是在 全球的气候治理目标和国内的“两个一百年”奋斗目标 共 同指引下进行的。 积极应对气候变化既是我国履行排放大国责任的表现，也是国内经济发展和深化改革的内在要求。 在“两大指引”之下，碳定价应当充分关注 温室气体减排、经济影响和社会公平三个方面的 权衡 。碳定价既要实现我国 2030 年的排放达峰目标，还要保证碳定价的经济友好型和社会公平性，不能加重经济下行压力， 也不能 拉大贫富差距。 为了实现“三大目标”，碳定价顶层设计可以分解为 “四 项 任务” ，即通过协调能源、环境政策形成长期稳定的减排约束 ，通过合理的政策选择与演化培育成本有效的减排 手段 ，通过配套 财税改革 确保减排的经济影响可控，以 及通过配套社会政策形成公平合理的减排负担 。 碳定价顶层设计的关键问题 第一， 通过立法与政策协调实现稳定 有效 的减排约束 碳定价顶层设计首先要 通过 立法 明确应对气候变化的法律地位，在此基础上加强碳定价与其他政策之间的协调，确保碳排放约束长期稳定性和制度有效性。首先，通过碳排放约束的综合调控来协调碳定价与协同政策之间的关系。在统一控排目标下，合理分配碳定3 价及其协同政策的减排覆盖范围和强度需求，以避免出现碳排放多重管控但总约束力度不足的问题。在 协同政策可实现国家 总体 减排目标时，碳定价政策可不额外增加减排力度，但必须通过严格的排放监管实现减排效果的监控和保底作用。当协同政策无法满足长期的减排需求时，碳定价政策则应加强约束力度，管控剩余减排空间。 其次，充分发挥碳定价与环境监管的协同效应， 结合排污许可平台形成企业排放的长效监管。排污许可制度是一项基础性环境管理制度，是政府执法、企业守法、公众监督的重要依据。依托排污许可平台实施多因子排放监管，可以充分利用有限的政府资源，并且可行性较高。 第二， 合理选择碳定价工具 实现最小成本 减排 在全国碳市场已经启动的情况下，碳定价的短期任务是要 通过 完善全国碳市场的产权制度建设和市场机制建设 来保证碳市场的活力 。产权制度建设方面， 全国碳市场 应进一步明确碳排放权的资产属性。其中，准物权既符合碳排放权的法理属性，也能满足政府调节配额总量的实践需求。市场机制建设方面，全国碳市场 可以 利用委托拍卖机制 来 激活一级市场 ， 在免费分配的同时，增强碳市场的价格发现能力 。全国碳市场也应该考虑 借助碳金融工具 来 活跃二级市场。金融工具，尤其是碳期货、碳期权与碳远期等金融交易工具可以增加市场交易主体，降低交易成本，对提升市场活跃度 有重要意义 。除此之外，还应当 充分发挥电力市场改革与碳市场的相互促进作用。 长期来看，我国可 适时引入碳税机制。在中国国情下，碳税更易实现市场对气候容量资源的配置作用。首先，碳税的法律效力更高，更易通过法治 化 手段为市场主体提供稳定的碳价预期。其次，碳税提供的价格信号更加稳定、明确，不会受市场势力和政府干预的影响。 因此碳税可以 通过更强的法治保障和更稳定的价格信号发挥好显性碳价对低碳转型的激励和引导作用。一方面，碳税与碳市场并行可以扩大碳定价覆盖范围。碳市场主要覆盖排放量大且监管成本低的排放行业。碳税主要监管成本高 的中小型排放源。另一方面，碳税可以为碳市场的底价设置提供价格参考。基于市场化原则，碳税与碳市场间应建立价格联动机制， 尽可能使得 两者的 碳价具有可比性 。 第三， 配套财税改革控制减排的宏观经济影响 4 为了缓解碳减排对宏观经济的影响， 碳定价 应当坚持“财政收入中性”的原则， 避免出现 经济放缓、企业利润减少但税负增加的“逆周期”现象。 设计合理的碳定价，有可能带来温室气体减排与财税结构优化的“双重红利”，为了实现这一目标，必须充分利用碳定价的收入循环效应，利用 碳税与基于有偿分配的碳市场 可以实现千亿级别的碳价收入，用来替代其他扭曲税收（比如 增值税和企业所得税）。 面对我国公共财政收入与企业税收减负的双重压力，我国应在开展碳定价立法的同时建立税收返还机制， 保证国家财政收入持平的情况 下改善税收结构，重点改善间接税过高的不合理税收结构，减少 其对企业创新研发、市场化改革等方面的负面影响。 除此之外， 碳税与基于有偿分配的碳市场 还可以增加地方的财政收入，在为地方政府提供气候治理激励的同时，缓解地方隐性债务风险。与此同时，改善我国银行的信贷资源结构，形成更有利于小、微企业的经济环境。 第四， 通过社会政策平衡 减排的收入分配效应 由于化石燃料的需求弹性较低，且低收入群体消费化石燃料或高碳商品的支出占比较高，当碳定价提升化石燃料成本时，低收入群体面临的成本负担较高收入群体更大，因此碳定价的“累退性”将不利于低收入群体和欠发达地区。但碳定价公平性问题的解决不能以牺牲减排效率为代价，采用多条基准线的配额分配方式存在着用效率换公平的问题。碳定价顶层设计需要实现政策手段间“各司其职”，即碳定价重效率，社会政策管公平。为了 缓解碳定价公平性问题，可以 通过社会保障、个人所得税减免等方式补贴低收入家庭 ，可以为碳定价受影响行业的失业 人员提供职业技能培训和再就业指导，也可以为欠发达地区与高排放行业提供低碳转型的技术和资金支持。 目录 执行摘要 1 1. 碳定价顶层设计的基本框架 . 1 1.1 历史背景 1 1.2 碳定价是气候治理的核心议题 4 1.3 中国的碳定价顶层设计框架 7 1.4 机构改革伴随的机遇与挑战 8 2. 中国碳定价的实践经验 . 11 2.1 “搭便车”式的政策结构 11 2.2 碳定价实践区域碳市场 12 2.3 气候治理存在的主要问题 18 2.4 经验总结法治化与市场化 20 3. 通过立法与政策协调实现长期稳定的减排约束 . 24 3.1 开展碳排放约束的综合调控 24 3.2 协同排污许可制度实现企业排放的常态化监管 25 4. 碳定价工具的选择与演进 . 27 4.1 短期任务培育好全国碳市场 27 4.2 碳市场与碳税的再比较 32 4.3 长期任务碳市场建设与碳税开征并行 34 5. 配套财税改革控制减排的宏观经济影响 . 37 5.1 实施“财政收入中性”原则下的碳定价 37 5.2 利用碳价收入部分替换扭曲税收 38 5.3 利用碳价收入缓解地方债务风险 39 6. 用社会政策为碳定价提供公平保障 . 42 7. 总结 . 43 参考文献 44 附录 46 附录一中国气候政策的发展阶段 . 46 附录二中国的气候政策体系 . 51 附录三中国气候治理的体制安排 . 59 附录四碳市场试点政策对比 . 62 附录五碳定价及其价格形成机制 . 64 附录六碳市场拍卖机制建设建议 . 73 附录七碳排放权的法律属性 . 75 附录八碳金融工具的发展与实践 . 78 附录九污染排放与碳排放的监测、报告与核查体系 . 86 中国碳定价顶层设计的经济学分析 报告 正文 1 1. 碳定价顶层设计 的 基本框架 1.1 历史 背景 随着温室气体排放量的持续上升 ，我国应对气候变化的 国 内外 压力不断增大。 中国 于2006 年 超过美国成为全球第一大 碳排放 国 ， 人均碳排放也于 2014 年超过欧盟 （如 图 1 所示） 。 在此背景下，中国 勇于 承担国际责任， 积极 参与全球气候治理 ，在 巴黎协定 框架 下 的 自主贡献目标 中 提出明确的减排承诺 “到 2030 年实现单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 60-65，并在 2030 年左右实现二氧化碳排放达峰且 争取尽早达峰 ” 。 在美国特朗普政府宣布退出巴黎协定、全球气候治理面临僵局的不利条件下，中国 政府 依然 表示 将 坚持 应对气候变化、坚定 落实巴黎协定 1（详见附录一） 。 图 1 中国 、美国、 欧盟 和印度 的人均碳排放水平 1 解振华中国会始终积极应对气候变化 落实巴黎协定 。 国新办中国应对气候变化的政策与行动 2018 年度报告发布会 ， 2018 年 11 月 26 日 。 2 中国 履行温室气体 减排承诺的 承重 阶段， 正 好 处于 我国 实现 “两个一百年” 2奋斗目标 的关键时期 。 自 1997 年党的十五大起，我国已 基于 2021 年 “建党一百年” 和 2050 年“建国一百年”两个 历史节点 ，确定了我国未来经济 发展 的中长期路线图 。 2017 年党的十九大进一步确定了 2020 年 全面建成小康社会，和到 2050 年分两步走建成社会主义现代化强国的 “两个十五年” 3战略安排 。 根据国 际现代化强国的 经济收入水平测算，“两个十五年”目标分别要求 我国 在未来的十五和三十年内保持 3.95和 5.43以上 的 中高速增长趋势， 并努力实现 “更高质量、更有效率、更加公平、更可持续” 的发展模式。 中面临着控制温室气体排放、同时保持经济高速增长的双重挑战 ，而 经济发展 的 下行压力使 我国的低碳转型阻力 不断加大 。 近年来， 受国内外复杂形势影响， 我国的经济下行压力逐步 加大， 2019 年 已有 超过 23 个省份 下调经济发展目标。 在国家与地方稳定经济增速 的过程中，低碳转型 政策 的 约束力 将 备受考验 。 “十一五”至 “十二五”期间，我国的低碳转型政策成效显著，初步扭转了碳排放的快速增长 趋势 （生态环境部， 2018）， 使 我国 提前 3 年完成哥本哈根会议承诺的 碳强度下降 目标 4。但进入 “十三五”时期以来 ， 碳强度的下降速度 开始 放缓，且 放缓速度 在近三年来 逐年加快， 减排乏力 现象已 较为 严峻（如 图 2 所示）。煤炭消费总量控制的放松是我国减排速度放缓的主要原因。自 2016 年起我国煤炭消费总量已连续三年反弹增长， 发电用煤以及钢铁、建材、化工等工业用煤大幅增长是煤炭消费增长的主要拉动力量 （中国煤控课题组， 2018） 。 2018年 5月国家能源局先后允许陕西、湖北、江西、安徽等省恢复煤电建设 （国家能源局， 2018） ，多达259GW 煤电装机开始复工或开发建设 （ Shearer et al.， 2018） ， 与限制新增煤电产能背 道而 驰 。 若气候治理约束持续乏力，难以抑制高碳产业的重新抬头，那么我国碳排放达峰目标的实现 可能 会面临延期风险。 2 “两个一百年”到建党一百年时（ 2021 年），使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到世纪中叶建国一百年时（ 2049 年），基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主体国家。 3 “两个十五年”从 2020 到 2035 年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。从 2035 到 2050 年，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主体现代化强国。 4 2017 年我国的单位 GDP 碳排放较 2005 年下降 46，已超过 2020 年碳强度下降 4045的目标。 3 图 2 2011 年 -2017 年中国的经济发展、煤炭消费与碳排放变化速度 在经济下行和减排任务不放松的背景下， 为 保障经济增长和温室气体减排目标的同时实现 ，中国亟需进行气候变化政策的 顶层设计 。 一方面，顶层设计要 坚持气候治理的长效约束不放松。 实现 排放 总量 的达峰要 使 经济增长与碳排放彻底脱钩，即碳排放强度的下降速率超过 GDP 的增长速率 （刘强等， 2018） 。在我国经济发展进入增速换挡期后，国际研究对我国 2030 年经济增速的主流判断在 3.55.5的区间内 （ OECD， 2014） 。 2030年达峰目标能否实现或者提早实现，关键在于中国能否继续维持“十二五”期间的减排势头，“变经济下行压力为动力” 5，彻底实现经济发展的动能转换。 另一方面，顶层设计要创新治理路径 。 2030 年前实现温室气体达峰 要求我国有别于发达国家“先发展，后减排”的转型思路 ， 在发展的过程中 完成经济增长与碳排放的彻底脱钩 。这要求 气候政策 不能妨碍我国的总体发展趋势， 正向作用于我国的经济增长方式转变和供给侧结构性改革 ，5 2018 年 12 月召开的中央经济工作会议指出，当前我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期。对这一重要战略机遇期我们要深化对做好新形势下经济工作的规律性认识，变压力为加快推动经济高质量发展的动力，形成全局工作的强大合力。 4 在经济增速放缓的新常态下，仍可为我国提供长效的减排动力，实现经济增长与气候治理的双赢目标 （如 图 3 所示） 。 图 3 中国、美国、欧盟与日本不同发展水平的碳排放量 1.2 碳定价 是气候治理的核心议题 中国气候 治理 顶层设计的 关键 在于碳定价 的制度设计 。 碳定价即为 碳排放 造成的外部性进行定价，通过要求 碳排放 者为其排放造成的福利损失承担成本，实现应对气候变化的管制目标（ CPLC， 2018）。碳定价对于 控制 碳排放 主要起到四个方面的作用。第一，激励生产者将碳排放因素纳入要素投入与工艺技术选择的考量之中。第二，激励消费者在选择商品和服务的过程中考虑碳排放。第三，激励技术创新，诱发对气候友好的技术变迁。第四，为市场机制在气候变化领域发挥作用提供了集约的信息基础。 碳 价包括显性碳价和隐形碳价两种方式 （如 图 4 所示） 。显性碳价由碳税或碳市场等市场型气候政策直接形成 碳排放 的显性价格 （ World Bank Group， 2018） ，为排放主体提供统一的碳价激励 6。在经济利益最大化的驱动下，排放主体结合自身的排放需求与减排成本来选择减排或付费。隐性 碳价则由命令控制型的气候政策实现，比如通过制定碳排放6 碳价在碳交易中指每单位配额的价值，在碳税中指每单位排放应缴纳的税额 5 标准或目标，开展低碳发展的规划与试点， 从而形成了 碳排放 的影子价格。与隐性碳价相比，显性碳价可以充分发挥价格信号对气候资源的优化配置作用， 最后达到各主体边际减排成本相等的状态 ， 是最成本有效的碳定价工具。但对部分价格信号不敏感的排放主体而言，显性碳价的价格调节功能可能 存在 失效 风险 ， 需要利用 命令控制型 的 隐性碳价规制 进行补充 。 图 4 中国的 气候治理 政策体系 碳定价 是气候治理的核心手段，它与协同政策一起构成了中国的气候治理政策体系 。除碳定价外， 许多能源与环境政策 比如能效标准、可再生能源补贴、燃料税等能源政策 和大气污染控制等环境政策 也具有温室气体减排的协同效应。 此类 协同 政策 通过要求或激励企业与消费者采取节能减排和能源转型 措施 ，间接发挥温室气体减排作用 。 但值得注意的是，此类 协同政策均有其独立的政策设计出发点，温室气体减排伴随的社会 经济收益不是其核心考量 ，无法为应对气候变化目标的实现提供最有效的政策保障 （详见附录二） 。 6 随着温室气体排放管控目标的日趋严格， 在技术 变迁不发生突变 的情况下 ， 无论是显性还是隐性碳价水平都会随之上升。因此碳定价 顶层设计 的一个重要 目标 ， 是保证 碳价水平 在 总体呈上升趋势。 上升型的碳定价得到了经济学理论与 政策 实践的广泛支撑。 从经济学理论来看， 碳价作为 碳排放 造成的福利损失成本，应等于气候容量资源的影子价格。从资源经济学角度出发 ， 气候容量资源作为一种可枯竭资源，其价格 应 长期 呈 指数 模式 增长，增长的速度等于同类资产的回报率 （ Hotelling， 1931） 。 根据 Nordhaus 的“气候政策斜坡理论 ”（ Climate Policy Ramp），全球最优减排路径下的碳价水平应从当下的 42 美元 /吨 7左右起逐步上升，并在本世纪中叶达到 85 美元 /吨左右（ Nordhaus， 2014）。 从政策实践的 角度来看， 中国的最优碳价水平 也应随减排收益的变化而 呈上升趋势。随着气候容量资源的枯竭与气候风险的突出，中国决策者考量的减排收益将从目前单纯的外交收益 向 全社会 收益 扩展 ， 未来还可能转变为 全球减排收益 （如 图 5 所示 ） 。在此过程中， 中国未来的减排需求将随之增大，碳价水平也将呈上升趋势 。 图 5 不同边际收益下的减排决策与碳价 7 2005 年美元的购买力衡量 7 1.3 中国的 碳定价 顶层设计框架 中国的碳定价 顶层设计 应 包含“两大指引”、“三大目标”和“ 四大任务 ” （如 图 6所示） 。 图 6 中国的碳定价顶层设计框架 “两大指引”分别是 全球 的 气候治理目标 和国内的 “两个一百年”奋斗目标。 积极应对气候变化既是 我国履行排放大国 责任 的表现 ，也是 国内 经济发展和深化改革的内在要求。国际减排承诺与国内低碳战略部署间相互支撑，且后者通常 发挥 主导作用。我国的碳定价顶层设计既要 满足全球温控目标下的温室气体减排需求 ， 确保国际减排承诺 的实现，还要与国内的发展路径相统一， 为把我国建设成为 富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国 而服务 。 “三大目标”分别是 国内外气候治理指引 在温室气体减排、经济影响和社会公平三个方面的具体体现。 一是 以 2030 年排放达峰目 标为导向 的减排目标 。我国在巴黎协定框架下提出的自主贡献目标既是我国 维护 人类命运共同体的实践，也是实现美丽中国目标的内在要求，应作为我国碳定价顶层设计的核心目标之一 ； 二是 正向作用于我国 经济 发展的 经济友好 性 目标 。我国“仍处于并将长期处于社会主义初期阶段的基本国情没有变”，实现更高质量、更有效率的发展仍是 社会主体的本质要求 ； 三是处理好 气候资源分配 的社会公平 目标 。 实现“两个一百年”奋斗目标 ， 还要求我国在发展过程中缩小贫富差距，补8 齐民生短板，促进社会公平正义。因此，碳定价在提高经济发展可持续的同时， 应当避免碳定价政策工具的累退性， 避免 加大我国的贫富差距与社会不公现象。 为实现上述目标，我国需要通过 碳定价 的 顶层设计 完成 “四大任务” 。 一是 通过协调能源、环境政策 形成长期稳定的减排约束 。 明确 碳定价及其协同政策间的协调配合关系，并通过 法治 化 手段形成 长效 减排预期，为中央和地方提供 稳定有效的 低碳转型 动力 ； 二是通过合理的政策选择与演化培育成本有效的减排 手段 。 以边际减 排成本相等为 原则 构建社会减排成本最小的碳定价政策组合 ， 并通过 显性碳价机制 充分发挥市场化手段的 成本有效性；三是 通过配套 财税改革 保障经济可控的减排影响 。 在我国减税清费的大背景下， 通过配套财税改革实现“ 财政 收入 中性”的碳定价 ， 维护宏观经济的稳定发展 ；四是 通过配套社会政策形成公平合理的减排负担 。 利用社会手段解决碳定价政策的累退性，在实现 高效减排的过程中保障社会公平。 1.4 机构改革 伴随 的 机遇 与挑战 2018年 3月启 动的 新一轮的国家机构改革 为 碳定价 的顶层设计既带来了机遇，也带来了挑战。 机遇方面 ， 应对气候变化职能的转隶为 气候 治理 与环境 管制 的 深度融合 提供了 契机。应对气候变化职能从 国家发展改革委转隶至新组建的 生态环境部， 我国的 气候和环境治理职能 实现 初步整合 。 气候司的转隶可以为打破气候与环境 部门间的“权责壁垒” ， 更有利于发挥 气候与环境治理的协同 效应 。 机构改革后，碳定价的顶层设计一方面可以利用温室气体与大气污染排放的同源性，开展多污染物的协调治理，另一方面还可以借助生态环境部已有的生态环境监测体系和环境执法体系，增强气候治理政策的监管 能力 ，降低政策执行成本 。 为了更好地平衡应对气候变化与促进经济发展的双重目标，国家应对气候变化及节能减排工作领导小组新增了中国人民银行，这将有利于我国气候投融资工作的开展 8。中国8 气候变化司司长 李高在第 24 届联合国气候变化大会中国角上曾指出，“中国人民银行成为国家应对气候变化及节能减排工作领导小组组成单位。这是中国为推动金融体系对实现国家自主贡献目标作出系统性相应而作出的一项 重要安排。” 9 人民银行等七部委于 2016 年联合发布了 关于构建绿色金融体系的指导意见 ，提出“ 完善环境权益交易市场、丰富融资工具 ”的意见。本次机构改革央行的入组， 为碳定价政策与我国的绿色金融体系的深度结合提供了议事协调平台，为加快制定气候标准、引导金融机构加强对于气候友好型项目的投入、以及更好地服务于碳定价政策打下基础。 挑战方面 ， 机构改革 可能 使 气候与经济 、产业、 能源 政策 间 的协调 更加困难 。 气候变化不是单纯的环境问题， 也 是关乎 产业与能源结构转型升级 的重大解决问题 。 国家发展改革委作为指导总体经济体制改革的宏观调控部门， 在 经济与社会发展 政策的制定与实施方面起到了重要作用，同时也是我国能源与节能减排政策的主要制定者，与气候政策有着天然的关联。 气候变化职能转隶之后，虽然有利于与环境政策的协同，但是与经济、产业、能源政策的协同可能存在着弱化的风险 （详见附录三） 。 图 7 中国气候治理的政策与体制架构图 10 机构改革 也重启了我国碳定价顶层设计的政策窗口 。长期以来，中国气候治理 战略的推进多以全球气候谈判与外交形势的变动为契机。但在 此次机构改革 中， 国家 对 气候与 生态 环境治理的 统筹 部署 是我国对应对气候变化工作的自我修正。虽然机构改革尚未根本改变“碎片化”的应对气候变化格局（如 图 7 所示），但在全面深化改革大背景下，我国可借此机会系统审视气候治理战略中的历史局限，并在碳定价顶层设计的思路下推动气候治理体制的深化调整。 11 2. 中国 碳定价的实践经验 2.1 “搭便车” 式的 政策结构 中 国的气候 政策 在 与能源、 环境、经济 、产业 等 政策 领域 融合的过程 中，逐渐形成了“搭便车”式的政策结构 。 碳排放 的控制主要依赖于 能源、环境 领域政策发挥 的协同效应 ，碳定价 领域的 政策 实践起步较晚。 虽然我国自 “十二五” 时期起 便已针对温室气体管控开展 单位国内生产总值（ GDP）二氧化碳降低目标的责任考核机制， 并陆续在部分省、市、园区等不同层级开展低碳发展规划与试点， 但 目标的落实 也主要依赖于节能减排、能源转型、环境保护等治理手段的开展 。 节能减排是我国应对气候变化中的核心 工作之一。自 20 世纪 80 年代起，我国政府就制定了“开发与节约并重、近期把节约放在优先地位”的方针，确立了节能在能源发展中的战略地位。通过实施中华人民共和国节约能源法及相关法规，制定节能专项规划，我国逐渐形成了以“行政目标”配套“命令式手段”为主的节能减排工作思路。为加大节能减排工作力度，国务院于 2006 年起将节能减排纳入 约束性指标 行列，并 重点着眼工业企业等能耗大户，通过 “千家企业节能行动”、 “万家企业节能低碳行动” 等行政命令手段 确保节能减排工作在企业层面的落实。 能源转型是保障能源安全，协同控制 碳排放 的另一重要手段。一方面，我国自“十二五”时期起实施能源消费的强度与总量双控，并 在此基础上实施煤炭消费的总量控制。 通过 淘汰落后产能项目 、严禁 过剩行业新上耗煤项目 等方式， 严格实行煤炭消费 的 等量或减量替代政策 。另一方面，有序推进可再生能源的发展 。通过实施再生能源优先上网、标杆上网电价及费用分摊等行政命令手段， 通过政府补贴保底生产，电网优先收购保障消纳的方式激励可再生能源发展。 以大气污染防治为主的环境政策 虽旨在调节企业的污染排放行为，但在大气污染与 碳排放 同源的情况下，也可间接实现温室气体减排。我国的大气污染防治政策既包括 污染排放标准、重点污染物总量控制制度、散煤治理、煤改气等行政命令式手段 ，也包括 基于价格信号的环保电价、环境税等市场化手段。 我国自 2018 年起正式开征环境税，应税大气污染物包括二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳等 44 类， 纳税税额在 1.212 元 /当量不等 。 12 2.2 碳定价实践 区域碳市场 区域碳市场是迄今为止我国规模最大的 显性 碳定价实验，为碳定价的顶层设计提供了重要的历史经验与教训。 深圳、北京、 上海、 广东、天津、湖北和重庆 等七省市相继 开展碳排放权交易试点工作。 各试点地区的经济发展与排放水平差异显著，市场设计也各不相同 （详见 附录四 ） 。总体而言，各大试点的管控对象多以二氧化碳排放为主，覆盖电力、钢铁、石化、水泥等主要高耗能行业；排放配额多基于基准线法或历史强度法进行 免费 分配，且 均以线上公开交易和协议转让为主要的交易方式； 试点市场虽均对核证自愿减 排量（ CCER）开放 ，但开放比例不断收紧；试点配额均可跨期储存 ， 其中 湖北 的储存要求最为严格，只有交易过的配额才能储存 。 2013 年 6 月后，七大试点相继启动，碳交易总体规模逐年扩大（如 图 8 所示）。线上公开交易是试点碳市场最主要的交易方式，占累计成交量和成交额的比重均为 46。随着试点 市场的发展，大宗交易及协议转让的占比逐年增加，累计成交量比重已达 45。协议转让比重的提升与碳资产管理企业和中介机构的参与紧密相关。拍卖的交易主要来自于广东。 2014 年末，拍卖占全国总交易量和总交易额曾一度高达 48和 46。但随着 广东试点对拍卖底价的放松以及 近年的配额收紧，拍卖的市场贡献逐渐减少 。 图 8 七大试点累计成交量与成交额情况 七大试点中，广东和湖北碳市场 的配额发放量最多，全国过半的排放配额均来自这两大试点。两地的累计交易量和交易额也占比最高， 两地的交易量、交易额之和均占全国总13 量的一半以上 。深圳和北京碳市场虽配额总量较少，仅占全国总量的 3和 4，但交易量和交易额的总体贡献较大，均在 10以上。相比之下，天津和重庆两地虽配额分配总量不小，但对全国交易量与交易额的贡献均在 5以下 （ 如 图 9 所示） 。 图 9 七大试点累计配额发放量、交易量与成交额占比 1） 区域 碳市场 的 试点意义 提高企业的碳价意识 。 碳市场试点通过将排放的外部成本内化到企业的生产之中，可以激励企业调整生产方式，促进更多社会资源向低碳转型领域聚拢。作为显性碳定价政策在我国的首次试水，区域碳市场通过配额分配与履约要求，让企业逐渐形成了温室气体的有偿排放意识，并开始将排放配额作为企业的生产要素之一。 促进企业低碳创新 。 碳市场试点对纳管企业的低碳创新具有激励作用。 课题组 的实证研究显示，即使在目前碳价水平较低 的 情况下， 碳市场已然增加了 纳管企业对低碳技术创新的偏好 （详见技术报告一） 。 研究发现试点地区上市企业相对于非试点地区 上市企业14 在 低碳技术专利申请数量 上 显著增加 ，且不存在挤出效应 9。 当碳市场的碳价越高，碳配额转手率越高时，碳价信号的激励作用越强，对低碳技术创新的诱导作用越强。 从长期来看，碳市场对企业低碳创新的促进作用将会提高社会生产资源在节能减排领域的配置比例，为我国的低碳转型提供更为扎实的 技术与资金储备。 强化碳市场配套能力建设。 碳市场试点的开展推动了我国碳排放管理水平的快速成长。试点地区在碳市场建设过程中对三大制度 10、四大支撑系统 11的探索既增强了政府部门的碳排放监管能力，也提升了 碳排放 主体对自身排放行为的管理能力，部分企业还专门成 立了碳资产管理部门或机构。除此之外，碳市场试点的开展还催生了一批专业从事碳交易咨询、第三方核查、碳资产投资等业务的服务机构，使我国碳排放管理与交易的产业链更为完整。 为全国碳市场积累经验 。 碳市场试点是全国碳市场的先行军。七大试点地区包含四大直辖市和一大经济特区，具有重要的政治经济地位与代表性。试点市场的制度设计高度自主，多样化的制度探索对全国碳市场的建设具有重要的参考意义。 彰显负责任大国形象 。 碳市场试点的开展一方面体现了中国积极全球气候治理的态度，彰显负责任大国形象，另一方面帮助中国加入国际碳定价体系，进 一步提升中国在全球气候治理领域的话语权和影响力。 2） 碳市场试点的共性问题 碳市场的共性问题主要在两个方面。第一，碳价过低，导致企业难以产生足够的节能减排压力与低碳创新动力。 七大试点的市场均价 近年来 逐渐稳定在 15-40 元 /吨的价格区间之内 （如 图 10 所示 ） 。虽然基于试点碳市场的实证研究已观察到碳价信号对低碳创新的正向作用，但与欧盟碳市场 118 元 /吨和加州碳市场 103 元 /吨的强价格驱动相比 ，试点碳市场对低碳创新的激励力度仍较为薄弱；第二， 薄市场现象导致价格信号失真。由于市场9 即企业低碳技术专利增加的同时并没有减少其他专利技术的数量。 10 即碳排放监测、报告、核查制度，重点排放单位配额管理制度和市场交易相关制度 11 即碳排放数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统和结算系统 15 中配额的买家和卖家数量有限，交易量较小且 碳价波动 较 大，碳配额资产的流动性较差，因而不能充分发挥市场降低减排成本的作用。 图 10 各大碳市场试点配额季度均价走势图 配额分配供大于求是七大试点碳价水平总体较低的主要原因。为减少政策阻力、循序渐进增加管制力度，市场初期的配额分配较为宽松，各试点的供给盈余约为 110（郑爽，孙峥， 2017） ，环境管制伴随的停产、限产等非正常生产活动进一步减少了部分行业的配额需求。另外， CCER 的注入 进一步扩大了配额的供给规模（张昕等， 2017） 。 虽然在 市场启动初期 ， 短期市场不均衡 问题容易 使配额需求优先于供给进场， 各试点市场多会出现启动初期碳价 快速 上涨的情况， 深圳市的碳价水平甚至在第一个履约期内 从开市的 30 元 /吨一路飙升至 144 元 /吨 。 但随着市场的发展与价格博弈的增加，试点市场的碳价水平开始持续下跌 ，且 在近期 趋于平稳 。 16 在以履约为主要目的市场环境下，试点市场的配额交易存在明显的潮汐现象， 且常出现“有价无市”的尴尬局面。 稀薄的市场交易 一方面反映了纳管企业的交易意愿低。由于普遍的免费分配方式以及宽松的配额分配标准，一些企业不需通过交易也能进行履约。配额短缺的企业也只需购买其缺口部分，实际交易规模受限。此外，配额有盈余的企业为避免未来出现配额短缺，也会选择储存多余配额而非出售。另一方面，市场中的投资活动不够活跃。在碳金融市场发展尚不完善的情况下，排放配额的获利空间较小，投资机构对碳价的走势不持乐观态度。 图 11 碳市场试点的配额交易换手率 随着市场的和金融工具的发展，近年来各大试点的市场活跃度均有所改善 （如 图 11所示 ） ，投资性交易行为开始增多，交易活动开始向平时分散。以广东省为例，投资主体参与的交易占二级市场交易 总量的比例已达到 54.51以上 12， 2016 年度和 2017 年度的零交易日占比已降低至 6.2和 16.3。但天津等试点的交易潮汐现 象仍十分明显，过去两个履约年度内的零交易天数占比高达 95.5和 99.6（如 图 12 所示） 。 12 2013-2015 年度广东碳市场评价及给中国碳市场投资分析 指出， 截止 2016 年 6 月 20 日，广东省 投资主体参与的交易占二级市场交易总量的比例已达到 54.51以上 。 17 图 12 七大试点日交易量分布图 13 13 为完整表现出各大试点地区的配额交易潮汐现象，该图隐去了部分碳试点的个别极大单交易。 18 2.3 气候治理 存在 的 主要问题 第一， 未形成长期有效 的减排约束。 “搭便车”式的政策结构 存在 减排效果不明确、长期低碳转型激励弱等问题 。一方面，温室气体减排是 节能减排、 能源转型、 大气污染防治等政策 的协同收益，而不是主要政策目标。 在缺乏温室气体减排主导手段的情况下，我国 2030 年达峰 目标的实现缺乏 稳定的制度保障。另一方面，节能减排与环境治理多以短期规划为主，无法满足 大型 基 础设施建设 长期 低碳转型的部署 要求。 长期减排激励的缺失 将会在中央和地方形成波动式的气候治理力度，进而可能造成“基础设施提早 退役”的高成本减排困境。通过分析 282 个 地级市政府工作报告中 ，气候变化关键词的出现频率可以发现，地方政府对气候治理的重视程度仍 与国际气候治理的大环境存在较强的关联性，两次气候政策高峰分别出现在 2009 年哥本哈根会议和 2014 年巴黎会议之后 （ 如 图 13 所示） 。