英国及苏格兰气候变化立法及执行情况调研报告.pdf

英 国 及 苏 格兰 气 候变化 法 立法及 执行情 况 调研 报告 受国家 发 展改 革 委气候司 委 托 ， 在英 国外交 部 繁荣 基金 的支 持 下 ， 我 中 心 组 织 开 展 了 “ 推 动 中 国 地 方 应 对 气 候 变 化 立 法 与 能 力 建 设 项 目 ” 的 研 究 工 作 ， 以 便 借 鉴 国 际 气 候 变 化 立 法 经 验 ， 提 高 地 方 层面的立法能力 ， 推 动 国家气候变 化 立法进程 。 10 月 17-20 日，中 心 与 气 候 司 组 团 赴 英 出 访 调 研 ， 成 员 还 包 括 江 苏 省 信 息 中 心 、 中 国 地 质 大 学 等 项 目 组 人 员 。 调 研 组 与 英 国 气 候 变 化 委 员 会 、 商 业 能 源 与 工 业 战 略 部 、 伦 敦 政 经 学 院 等 相 关 专 家 与 官 员 进 行 了 交 流 ， 并 与 苏 格 兰 能 源 和 气 候 变 化 局 、 环 境 保 护 署 等 相 关 负 责 人 进 行 了 座 谈 ， 现将调 研 情况 总结 如下。 一 、 英国气 候 变化 法立 法基础 及 特色 亮 点 英国是 全 球范 围内 气候变 化 立法 实践 的 先行 者 ，作 为世 界上 首 部以实现温室气 体 减排目 标 为导向 的 法案 ， 2008 年出 台 的 英国气 候变化 法 不 仅明 确提出了 2050 年 减 排目标 ， 而且 也 为 减排目 标 的 实 现 确 立 了 经 济 上 可 行 的 路 径 ， 将 应 对 气 候 变 化 与 实 现 低 碳 经 济 转 型有机 结 合， 并从 制度 、 机 制等 方面 做出 了 系 统安 排 。 一是英 国 制定 气 候变化 法 具 有 良 好的环 境 条 件。 英 国是 较 早采取 法 律等 措施 应对气 候 变化 的国 家之 一 ， 2008 年 11 月 26 日， 英 国 正 式 颁 布 实 施 气 候 变 化 法 ， 成 为 世 界 上 首 个 以 法 律 形 式 明 确 中 长 期 减 排 目 标 的 国 家 。 英 国 之 所 以 下 决 心 制 定 气 候 变 化 法 其 实 是 具 有 坚 实 的 政 治 、 经 济 、 技 术 和 社 会 基 础 的 。 政 治 层 面 ， 英 国 各 党 派 在 应 对 气 候 变 化 立 法 这 一 问 题 上 高 度 一 致 ， 希 望 借 应 对 气 候变化契机实现 经 济 的低碳转型， 重 塑英国对世界经 济 的领导 地 位；经济方面， 2003 年英国政府发 布 的 能源白皮书 构建一 个 低 碳 经 济 首 次 将 构 建 低 碳 经 济 作 为 国 家 能 源 战 略 首 要 目 标 ， 目 前 英 国经济发展与煤 炭 和石油等化石燃 料 的消费已基本脱 钩 ；技术方 面 ， 英 国 在 可 再 生 能 源 开 发 与 利 用 方 面 具 有 先 进 水 平 ； 社 会 层 面 ， 由 于 英 国 岛 国 的 地 理 位 置 使 其 易 受 气 候 变 化 不 利 影 响 ， 政 府 和 民 众 普 遍 关 心 并 支 持 政 府 应 对 气 候 变 化 的 努 力 。 这 些 因 素 促 使 英 国 在 气 候 变 化 和 能 源 转 型 问 题 上 始 终 态 度 比 较 积 极 ， 力 图 在 全 球 气 候 变 化 事务上 发 挥领 导作 用。 二是气候变化 法 明确以长期 碳 减 排目标为导向 。 到 2050 年，将 英 国的 温室 气 体 排 放 量在 1990 年的基 础 上 减 少 80， 2020 年 在 1990 年 的 基础 上 至 少 降低 34。 从 法律上 设 定这 一具 有约束 力 减 排目标的意义， 不 仅 在于表明了英 国 政府转型低碳经 济 的坚定 决 心，从而为低碳 产 业及新能源技术 的 投资者提供了必 要 的 法律 保 障 ， 而 且 也 使 得 各 届 议 会 和 政 府 都 必 须 受 到 该 减 排 目 标 的 制 约 ， 从 而 也 为 英 国 持 续 推 动 低 碳 经 济 转 型 指 明 了 方 向 。 同 时 ， 法 律 还 规 定 英 国 政 府 可 以 根 据 实 际 变 化 审 议 和 更 改 中 期 减 排 目 标 ， 预 留 了 因 重 大 形 势 变 化 而 允 许 调 整 目 标 的 灵 活 性 ， 从 而 也 提 高 了 其 履 行 温 室 气 体减排 目 标的 可 行 性。 三是 气 候变 化法 要求 英 国政 府制 定碳预 算 制度 。碳 预算 是 气候变化法 引 入的一个新概念 ， 是指 为 确保实现 长 期 减排 目 标 ， 并 促 进 近 中 期 低 碳 经 济 转 型 和 低 成 本 减 排 而 确 定 的 5 年 内 温室 气 体 排 放 量 上 限 ， 其 实 质 是 分 阶 段 的 温 室 气 体 减 排 目 标 ， 同 时 也 体 现 了 英 国 重 视 碳 金 融 ， 欲 将 碳 排 放 目 标 货 币 化 、 资 产 化 管理的 战略 意图。 气候 变化 法 明 确 要求 英国 政府应 制 定未来 15 年呈阶 段 性 递减 的 3 个 碳 排 放 预 算 ， 并 明 确 英 国 政 府 每 年 须 向 议 会 提 交 控制 碳 排放的报告，不 能 完成碳减排目标 的 将接受司法审查 。 到目前 为 止，英 国 政府 已经 制定并 公 布了 2008 年至 2032 年 5 个 碳预算 ， 五 期的碳预算水平 分 别 比 1990 年 减 排 23％、 29％ 、 35％ 、 50％和 57％， 总 体 呈 明显 下降趋势 ， 且其 中 通过欧盟 排 放交 易 体系完 成 的 排 放 量 占 总 排 放 量 的 比 重 也 呈 下 降 趋 势 ， 这 也 表 明 了 英 国 更 愿 意 通 过 自 身 的 政 策 措 施 实 现 温 室 气 体 减 排 的 决 心 。 从 实 际 执 行 情 况 看 ， 第一个 碳 预算 目标 已达成 ， 第二 、三 个目标 预 计也 可以 完成。 四是 气 候变 化法 设立 了 独立 的气 候变化 委 员 会 。 该 机构 独 立 于 政 府 开 展 相 关 工 作 ,其 具 体 职 责 包 括 对 碳 预 算 的 制 定 和 实现 碳 预 算 的 措 施 提 供 建 议 ， 对 碳 减 排 指 标 分 配 提 供 建 议 ， 对 国 际 航 空 业 和 海 运 业 的 碳 排放控 制 提 供 建 议 ， 对 开 发 和 利 用 新 能 源 和 可 再 生 能 源 提 出 建 议 ， 对 英 国 政 府 实 施 碳 排 放 预 算 的 情 况 进 行 监 督 ， 并 向 议 会提交 公 开、 透明 的年度 进 展报 告。 气 候 变 化 委员会由 1 位主席 、 8 位独立 成 员组 成， 并在主 席 的领 导下 ，委员 会 下设由 25 名专家 组 成 的 秘 书 处 和 适 应 气 候 变 化 分 委 会 ， 其 工 作 经 费 目 前 由 商 务 、 能 源 与 工业战略部、北 爱 尔兰州政府、苏 格 兰州政府和威尔 士 州政府出 资 。 气 候 变 化 委员会 每 年 会 出 具 评 审 报 告 ， 评 审 政 府 在 执 行 碳 预 算 目 标 上 的 政 策 与 行 动 是 否 有 力 ， 并 向 政 府 提 供 包 括 碳 预 算 目 标 设 定 的 政 策 建 议 ， 由 政 府 决 定 是 否 采 纳 ， 政 府 拒 绝 采 纳 时 有 义 务 向 委 员 会作出 正 式说 明 。 二 、 英国气 候 变化 法执 法实践 及 面临 挑 战 英国政 府 为了 实 现气候 变 化法 提 出的中 长 期目 标， 不仅 依 法 公 布 了 碳 预 算 目 标 ， 而 且 还 制 定 了 一 套 行 之 有 效 的 规 划 方 案 、 政 策 体 系 以 及 相 关 资 金 投 入 与 保 障 措 施 ， 但 在 实 际 执 行 过 程 中 ， 目 前 也面临 执 行主 体更 替及司 法 诉讼 等 现 实挑战。 一是通 过 制 定 规划 与政策 体 系 ， 促进 目标的 有 效落 实 。 为了实 施 好 气 候 变 化 法 ，英 国 政 府 出 台 了 新 的 气 候 变 化 国 家 方 案 和 低 碳 转 型 计 划 ， 并 在 推 进 低 碳 发 展 方 面 形 成 了 较 为 完 整 的 财 税等政策体系。 2009 年英国政府对 外 发布了低碳转 型 计划， 提 出英国到 2020 年 向 低 碳 经 济 转型 的发 展目标 ， 主要 包括 温室 气 体 在 2008 年 水 平上 减 少 18， 可再 生能 源 消费 比 重提 高 到 15， 可 再 生 能 源 发 电 比重 提 高 到 30左 右 ，可 再 生 能 源 占 交通用 能 比 重 提 高 到 10、 新车 二氧 化 碳 排 放 量平 均 比 2007 年减少 40、 所 有 房 屋 建 筑 都 安 装 碳 排 放 智 能 计 量 表 、 实 施 碳 捕 集 和 封 存 示 范 项 目 等 ， 并 在 此 基 础 上 ， 英 国 政 府 先 后 出 台 了 低 碳 工 业 战 略 可 再 生 能 源 战 略和低碳交通计划 3 个配套文 件 。 2011 年英国 公 布 了第三份 气 候 变 化 国 家 方 案 ， 要 求 英 国 能 源 和 气 候 变 化 部 、 交 通 部 等 政 府部门 尽 快制 订未 来 5 年的具 体 行 动 计 划 。 2013 年 ， 英 国政府 发 布 了最新 的 超低 排放 车辆战 略 ，明 确提 出确保 2040 年 之 后 售出的 几 乎 每 一 辆 车 都 要 真 正 是 零 排 放 汽 车 。 在 政 策 措 施 上 ， 一 方 面 通 过 碳 预 算 设 定 每 个 行 业 的 具 体 减 排 目 标 和 排 放 上 限 ， 实 施 排 放 限 额 交 易 制 度 ； 另 一 方 面 ， 加 大 税 收 调 节 力 度 ， 针 对 工 商 业 和 公 共 部 门 使 用 的 燃 料 征 收 气 候 变 化 税 ， 并 考 虑 到 企 业 竞 争 力 差 异 ， 政 府 同 时 出 台了 一 系 列 配 套 税 收 减 免 措 施 ， 鼓 励 企 业 积 极 行 动 ， 完 成 减 排 目 标 。 英 国 气 候 变 化 法 在 几 年 来 的 实 践 中 取 得 了 明 显 的 成 效 ， 据 初 步 测 算，英国 2015 年温 室气体 排 放水平较 1990 年 水 平减少 38。 二是发 挥 绿色 投资 银行的 作 用， 确保 资金的 有 效投 入 。 为了 确 保完成 气候 变化 法提 出 的中 长期 目标， 英 国 政 府率 先在 2010 年 5 月的执政联盟协议中做出设立绿色投资银行的承 诺 ， 2012 年 成 立 了 属 于 英 国 政 府 独 立 投 资 的 英 国 绿 色 投 资 银 行 ， 该 银 行 是 以商 业 模 式 独 立 运 营 的 盈 利 性 银 行 ， 其 宗 旨 是 建 立 一 个 可 长 期 工 作 的 机 构 ， 帮 助 英 国 政 府 向 绿 色 经 济 转 型 。 所 谓 绿 色 包 含 五 个 原 则 减 少 温 室 气 体 排 放 、 提 升 自 然 资 源 效 率 、 保 护 自 然 环 境 、 保 护 生 物 多 样 性 以 及 促 进 环 境 的 可 持 续性。 优 先 关 注 的 五 个 领 域 为 海 上 风 电 、 商 业 及 工 业 垃 圾 、 转 废 为 能 、 非 家 庭 用 能 能 效 以 及 “ 绿 色 方 案 ” 。 银 行 投 资 的 双 重底线 是 绿 色 和 盈 利，其 投 资 项 目 至 少 要 满足上 述 五 个 原 则 中 的 一 个 ， 并 通 过 每 年 的 绿 色 损 益 表 和 绿 色 资 债 表 来 确 保 核 心 战 略 的 实 现 。 2012-2015 年 期 间 ， 借 助 政 府 投 资 的 27 亿 英 镑， 英 国 绿 色 投 资 银 行 在 解 决 影 响 绿 色 基 础 设 施 项 目 市 场 失 灵 上 起 到 了 关 键性的作用， 并进 一 步 带动了 约 110 亿英镑的私人 投资 。 目前银行 的 投 资 结 构 包 含 股 权 、 债 务 和 第 三 方 基 金 等 ， 其 中 离 岸 海 上 风 电 基 金约为 9 亿 英镑 ， 是英国 最 大的 可再 生能源 基 金。 三是气候变化法 政府执行主 体 面临新的重新调 整 。 2007 年 3 月 ， 由 英 国 皇 家 食 品 和 农 村 事 务 部 提 出 气 候 变 化 法 （ 草 案）， 2008 年 10 月 ，英国 政 府新 设立 了能源 与 气候 变化 部 ， 成 为 发 达 国 家 中 第 一 个 专 门 成 立 应 对 气 候 变 化 部 的 国 家 ， 也 为 气 候 变 化 法 的 实 施 奠 定 了 良 好 的 组 织 保 障 。 今 年 6 月 ， 英 国 进 行 了 脱欧 公 投 ， 最 终 选 择 了 脱 离 欧 盟 ， 随 后 由 特 蕾 莎 · 梅 担 任 新 的 首 相 ， 并 在 上 任 后 对 内 阁 大 臣 、 各 部 门 进 行 了 调 整 ， 原 来 的 能 源 与 气 候 变 化 部 被 裁 撤 ， 气 候 变 化 工 作 归 口 商 业 能 源 与 工 业 战 略部管 理 。 虽 然 英国 的 中 长 期 减 排 目 标 由 气 候 变 化 法 规 定 ， 具 有 法 律 效 力 ， 不 会 随 着 政 府 更 迭 而 产 生 剧 烈 变 化 ， 否 则 将 涉 及 到 法 律 的 废 除 问 题 ， 而 且 在 我 们 调 研 中 ， 英 国 商 业 能 源 与 工 业 战 略 部 相 关 官 员 也 强 调 新 一 届 政 府 明 确 表 示 将 继 续 履 行 应 对 气 候 变 化 承 诺 ， 英 国 的 中 长 期 目 标 将 不 会 轻 易 改 变 ， 但 英 国 取 消 能 源 与 气 候 变 化 部 以 及 脱 欧 带 来 的 一 系 列 变 化 ， 对 英 国 及 欧 盟 应 对 气 候 变 化 工 作 可 能 带 来 的 影 响 及 相 关 法 律 问 题 值 得 持 续 跟 踪 分 析 和 评 估 。 另 外 ， 新 的 主 管 部 门 能 否 将 应对 气候变化及温室 气 体减排目标及政 策 与经济领域政策 制 定统筹协 调 ， 提 高 协 同 效 应 ， 更 好 地 通 过 应 对 气 候 变 化 促 进 经 济 的 低 碳 转 型 也值得 关 注。 四是 气 候变化 法 执行 过 程 中 面 临 法律诉 讼 的挑战 。 英国通 过 立 法 确 定 的 中 长 期 减 排 目 标 、 通 过 碳 预 算 制 度 确 定 的 五 年 碳 预 算 目 标 以 及 依 据 碳 预 算 设 定 的 每 个 行 业 的 具 体 减 排 目 标 和 排 放 上 限 ， 不 仅 对 政 府 、 企业做 出 了 硬 性 的 减 排 要 求 ， 同 时也意 味 着 这 些 主 体 的 减 排 行 动 受 到 法 律 的 约 束 ， 一 旦 未 达 到 目 标 或 超 额 排 放 ， 民 众 有 权 利 起 诉 相 应 的 政 府 机 构 、 企 业 和 排 放 源 。 调 研 中 了 解 到 由 一 批 律 师 和 法 律 专 家 组成的 欧 洲 环 保 组 织 “ 地 球 诉 讼 ” ， 就 是 专 门 针 对 气 候 变 化 产 生 的 法 律 问题的 ， 最 近 该 组 织 就 伦 敦 市 政 府 批 准 的 希 斯 罗 机 场 新 跑 道 建 设 项 目 可 能 造 成 的 空 气 污 染 和 温 室 气 体 排 放 问 题 提 起 了诉讼，最高法 院 裁定伦敦市政府 应 在两个月内提出 新 的建设 方 案 ， 并 采 取 切 实 有 效 的 措施确 保 满 足 空 气 质 量 最 低 限 值 和 温 室 气 体 排放总 量 限制。 三、苏 格 兰地 方气 变立法 实 践及 好的 做法 2009 年 8 月 ， 苏 格 兰议会 通 过 气候 变化法 ，明 确 到 2020 年 将碳排 放 量在 1990 年的基 础 上至 少减 少 42，到 2050 年 将碳 排 放 量 在 1990 年的基础上至少减 少 80。为实现 法案中 确 定 的 减排 目 标 ，苏 格 兰 政 府 通 过 气 候 变 化 计 划 来 执 行 具 体 减 排 政 策 ， 并 统 领 能 源、交 通 、建 筑等 相关计 划 。 一是法 案 提出 比 英 国更高 目 标 。 苏格 兰气 候 变 化 立法 议 案原 先 设定的是到 2020 年 的减排 目 标是在 1990 年的 基 础上 减 排 34，后 在 听 取 公 民 、 社 会 、 环 境 组 织 和 企 业 等 多 方 意 见 后 形 成 共 识 ， 将 目 标 提 高 到 42，这 个 目 标 领 先 于国际 社 会 和 英 国 国内总 体 目 标 ，这 主 要 是 考 虑 到 苏 格 兰 地 区 可 再 生 能 源 资 源 丰 富 ， 尤 其 是 在 岸 风 电 发 展 很 快 ， 可 以 比 全 国 实 现 更 进 一 步 的 减 排 目 标 。 实 际 执 行 结 果 也 表 明，苏格兰 2014 年 的排放量比 1990 年 下降 45.8，提前 6 年完成了 2020 年 的 减排 目标 ，而且提前 7 年完 成了降 低 能 源 消费 15目 标 ， 这 些 成 就 主 要来 自 于 可 再 生 能 源方面 的 贡 献 ， 目 前苏格 兰 有 57的 电力来自于可再 生 能源，电力系统 已 经很大程 度 上实 现 了 “ 去碳 化 ” 。 二是法 案 规 定 年 度 的排放 目 标 。 苏格 兰 气 候 变 化法 规定 ， 苏 格 兰 政 府 应 当 每 年 设 定 碳 排 放 目 标 ， 年 度 目 标 与 中 期 目 标 和 长 期 目 标 相结合， 最 终确 保 实 现 2050 年减 排 目标 。 与 英 国 气 候 变 化 法 采 用 5 年 一 次 的 碳 预 算 ， 当 年 碳 预 算 目 标 未 完 成 时 可 以 借 用 次 年 的 额 度 ， 具 有 较 高 的 灵 活 度 相 比 ， 苏 格 兰 规 定 的 年 度 碳 减 排 目标 虽 不 具 有 灵 活 性 ， 但 减 排 的 轨 迹 得 到 了 法 律 的 保 障 。 苏 格 兰 的 年 度 减 排 目 标 由气 候 变化 委 员会提供 建 议 ， 由 苏格兰政 府 与 NGO 一起 合 作 商 定 ， 执 行 情 况 也 受 到 气 候 变 化 委 员 会 的 监 督 。 苏 格 兰 政 府 发 现 ， 由 于 测 量 方 式 变 化 导 致 减 排 基 线 提 高 ， 给 年 度 减 排 目 标 的 达 成 带来较 大 的困 难 和 挑 战 ， 直 到 2014 年 苏格兰 政 府才 赶上 了减 排 进度 目 标 ， 同 时 也 感 受 到 了 年 度 目 标 没 有 完 成 时 来 自 议 会 的 压 力 和 公 众 的批评。 三是通 过 计 划 落 实 目 标 与 行 动。 苏格 兰 气 候 变 化法 提出的 目 标 主 要 由 气 候 变 化 计 划 来 执 行 ， 第 二 个 气 候 变 化 计划预 计 在 今 年 年 底 出 台 。 新 计 划 作 为 一 个 全 面 的 行 动 方 案 ， 将 能 源 计 划 纳 入 到 气 候 变 化 框 架 ， 并 涵 盖 交 通 、 建 筑 等 多 个 领 域 ， 旨 在 通 过 设 定 明 确 目 标来传 递 强有 力的 信息， 增 强投 资者 信 心 。其 2030 年 愿 景 目标 与行 动 主 要 包 括 交 通 领域使 用 可 再 生 能 源 的 比 例由 现 在 的 4提 高 到 18， 强 化 推 广 电 动车 、 设 立 低 排 区 、对 高 碳 车 征收 高 税等 政 策 ； 电力领 域 可再 生能 源发 电 占 比 达 到 143（含 电 力出 口） ， 确保 满足 交 通 和 供 暖 的能源 需 求； 建 筑 领 域 能 源 消 耗 减 少 30， 进 一 步 提升 现 有 建 筑 的 隔 热 性 能，并 开 展 帮 助 低 收 入 家 庭 提 高 能 效 的 项 目 ； 供 暖使用 的 可再 生能 源由 5提 高 到 40，改变 家 庭供 暖方 式 ， 全 部 推 广使用 电 力热 力泵 ，建 立 家 庭余 热 供 热网络。 四是重 视 不同领 域 的最佳 实 践 。 苏格 兰 气 候 变 化法 执行 过 程 中 ， 重 视 地 方 的 探 索 与 实 践 。 在 可 再 生 能 源 领 域 ， 苏 格 兰 具 有 得 天 独 厚 的 优 势，拥 有欧 洲 25的 风能 和 潮 汐 能 ， 因此大 规 模 推 广 在 岸 风 电 ， 并 利 用 离 岸 海 上 风 电 基 金 促 进 海 上 风 电 科 技 创 新 等 ， 为此 新建了 14 个 风 力 发 电 厂 ； 在 社区 低碳 建设方 面 ， 苏 格兰 主要通 过 设 立 可 再 生 能 源 基 金 为 社 区 减 排 项 目 提 供 资 金 支 持 ， 各 个 社 区 也 可以 申 请 使 用 该 基 金，用 于 社 区 公 共 场 所 隔 热 、推广 自 行 车 等 项 目 ； 在 协 同 推 进 方 面 ， 苏 格 兰 政 府 从 经 济 社 会 目 标 入 手，协 同 推 进 环 境 保 护与温 室 气体 减 排 等目标 ， 成立了由 10 人组成 的 国际 创 新小组 ， 通 过 借 鉴 其 它 城 市 和 跨 国 企 业 如 何 通 过 减 排 目 标 来 实 现 更 大 的 商 业 效 益，促 使 企业 和商 务部门 接 受减 排目 标 并采 取 行动。 五是重 视 企 业 互 动 和公众 参 与 。 苏格 兰 气 候 变 化法 由苏 格 兰议会颁布，政 府 内阁有一个气候 变 化分委员会主管 气 候变化工 作 ， 苏 格 兰 能 源 和 气 候 变 化 局 负 责 具 体 的 应 对 气 候 变 化 政 策 制 定 和 项 目 资 金 提 供 ， 环 境 保 护 署 主 要 负 责 政 策 执 行 和 审 批 ， 并 监 督 政 策 执 行 的 环 境 影 响 和 减 碳 效 果 。 与 此 同 时 ， 苏 格 兰 议 会 和 政 府 重 视 与 企 业 与 机 构 的 近 距 离 互 动 ， 主 动 听 取 企 业 、 非 政 府 组 织 以 及 公 众 有 关 应 对 气 候 变 化 工 作 的 监 督 和 建 议 。 在 立 法 过 程 中 ， 就 因 为 企 业 和 公 众 的 积 极 参 与 ， 尤 其 是 企 业 积 极 参 与 者 的 声 音 超 过 对 减 排 成 本 担 忧 的 企 业 ， 使得法 案 中 的 中 期 减排目 标从全 国 平 均水平 的 34提高 到 42， 目 前 也有 非 政 府 组 织 正根 据 苏 格 兰 的 实 际完成 情 况 ， 提 出 将中期 目 标调 整为 减排 56～ 57的建 议。 四、启 示 与建议 作为处 在 经济 向低 碳发展 关 键转 型 期 的发展 中 排放 大国 ，英 国 的 上 述 实 践 和 做 法 对 我 国 应 对 气 候 变 化 立 法 ， 并 推 动 绿 色 低 碳 发 展 具有一 定 的借 鉴意 义。 一是高 度 重视 应对 气候变 化 立 法 社会 共识。 调 研 发 现 ， 英国 的 执 政 党 和 在 野 党 在 应 对 气 候 变 化 立 法 方 面 具 有 罕 见 共 识 ， 民 众 对 于 应 对 气 候 变 化 问 题 非 常 重 视 ， 政 府 对 温 室 气 体 减 排 设 立 了 较 高 的 约 束 性 目 标 ， 并 通 过 专 门 的 法 律 和 计 划 付 诸 于 实 施 ， 为 低 碳 经 济 转型 提 供 了 良 好 的 社 会 氛围。 习 近 平 主 席 曾 强 调 气 候 变 化 不 是 别 人要 我 们 做 ， 而 是 我 们 自 己 要 做 ， 是 我 国 可 持 续 发 展 的 内 在 要 求 ， 也 是 负 责 任 大 国 应 尽 的 国 际 义 务 。 在 经 济 发 展 进 入 新 常 态 、 局 地 以 及 区 域 性 大 气 雾 霾 也 已 成 为 常 态 的 大 背 景 下 ， 亟 需 全 国 人 大 环 资 委 、 国 务 院 法 制 办 以 及 国 家 发 展 改 革 委 等 相 关 部 门 在 应 对 气 候 变 化 立 法 事项 上 ， 统 一 思 想 、 加 强 协 调 、 形 成 合 力 ， 推 动 中 央 与 地 方 、 政 府 与 市 场 、 企 业 、 公 众 等 利 益 相 关 方 形 成 共 识 ， 并 建 议 在 应 对 气 候 变化 制 度设计和政策制 定 中，进一步强化 应 对气候变化的责 任 与担当 意 识 ， 强 化 温 室 气 体 目标与 制 度 的 约 束 作 用 ， 强 化 应 对 气 候 变 化 的 政 策与行 动 ，形 成主 动控制 、 有效 应对 、 全民 参 与的 格局 。 二是充 分 认 识 我国 加快立 法 工作 的重 要性 。 调 研 发 现 ， 英国 将 气 候 变 化 立 法 放 在 优 先 位 置 ， 将 中 长 期 减 排 目 标 作 为 立 法 的 核 心 目 标 ， 形 成 了 以 碳 预 算 制 度 、 成 立 气 候 变 化 委 员 会 为 特 色 的 应 对 气 候 变 化 长 效 机 制 ， 为 实 现 经 济 发 展 与 有 效 控 制 温 室 气 体 排 放 协 调 双 赢 奠 定 了 坚 实 的 基础。 我 国 已 经 把 积 极 应 对 气 候 变化上 升 为 经 济 社 会 发 展 的 重 大 战 略 和 转 方 式 调 结 构 的 重 大 机 遇 ， 已 经 向 国 家 社 会 提 出 了在 2030 年 左 右 实 现碳排 放 达峰 并尽 早达峰 的 承诺 ， 已 经将建 立 碳 排 放 权 交 易 制 度 作 为 生 态 文 明 建 设的重 要 改 革 任 务 ， 习 近 平 总 书 记 也 指 出 在 经 济 结 构 、 技 术 条 件 没 有 明 显 改 善 的 条 件 下 ， 温 室 气 体 减 排 等 约 束 强 化 将 压 缩 经 济 增 长 空 间 。 在 依 法 治 国 、 依 法 行 政 的 大 背 景下， 亟 需在 国家 发展改 革 委 等 相关 部 门 于 2011 年 开 展 的 应对 气 候 变化立法工作公 开 征求意 见 、 2014 年 实施的碳排放 权 交易管理 暂 行办法 以及 2015 年完成 的 应对 气候 变化法 初 稿 等 工作 基础上 ， 加 快 应 对 气 候 变 化 立 法 相 关 工 作 ， 确 保 国 家 应 对 气 候 变 化 战 略 目 标 、 重 大 制 度 及 主 要 政 策 行 动 能 够 尽 快 法 制 化 ， 加 快 推 进 经 济 转 型 和 科 技 创 新 ， 并 建 议 将 应 对 气 候 变 化 立 法 作 为 预 备 项 目 同 步 纳 入 国 务 院 和全国 人 大立 法计 划 。 三是不 断 深 化 立法 的理论 研 究与 实 践基础。 近 年 来 ， 围 绕支 撑 服务于我国应对 气 候变化立法和积 极 参与全球气候治 理 工作的需 要 ， 有 关 部 门 组 织 开 展 了 “ 中 国 低 碳 发 展 宏 观 战略研 究 ” 、 “ 我国 2020 年温室气体 控 制目标、实现路 径 及支撑体 系 研究 ” 、 “ 气候 变 化 国 际 谈 判 与 国 内 减 排 关 键 支 撑 技 术 研 究 与 应 用 ” 、 “ 应 对 气 候 变 化 立 法 研 究 ” 等 重 大 项 目，与 此 同 时 ， 低 碳 城 市 、 碳 排 放 权 交 易 等 试 点 示 范 地 区 也 在 碳 排 放 总 量 控 制 、 碳 排 放 交 易 、 政 府 目 标 责 任 评 价 考 核 、 企 业 核 算 报 告 、 项 目 碳 排 放 评 价 、 产 品 低 碳 标 准 、 认 证 及 标 识 等 制 度 层 面 开 展 了 不 同 程 度 的 探 索 和 创 新 ， 亟 需 在 加 快 建 立 生 态 文 明 制 度 体 系 建 设 和 积 极 主 动 参 与 全 球 气 候 治 理 的 大 背 景 下 ， 统 筹 好 应 对 气 候 变 化 国 内 和 国 际 两 个 大 局 ， 借 鉴 好 国 内 外 相 关 立 法 执 法 经 验 ， 处 理 好 立 法 的 原 则 性 与 操 作 性 的 关 系 ， 研 究 好 应 对 气 候 变 化 及 低 碳 发 展 规 律 ， 论 证 好 关 系 到 国 家 安 全 的 重 大 制 度 行 政 许 可 的 必 要 性 ， 做 好 与 相 关 领 域 现 有 立 法 的 衔 接 ， 并 建 议 尽 快 在 东 部 优 化 开 发 省 市 、 碳 排 放 权 交 易 试 点 地 区 以 及 第 三 批 国 家 低 碳 试 点 城 市 开 展以排 放 总量 控制 、排放 权 许可 等制 度为重 点 的实 践探 索 。 （徐华 清 、丁辉 、 吴怡等 供 稿） 注本 文 摘自 气 候战略 研 究简 报 2016 年 第 23 期