国际社会适应气候变化政策机制设计的 经验、 启示及建议.pdf

1 国际 社会 适应气候变化 政策机制 设计 的 经验 、 启示 及 建议 我国政府高度重视 应对 气候变化 工作 ，采取 减缓和 适应 并重 的策略，不断强化 适应 行动 和实践 。 2013 年 11 月发布 的 国家适应气候变化战略 ，为统筹开展适应 气候变化 政策与行动 提供 了 战略 指导 ；2015 年 发布 的 城市适应气候变化行动方案， 将城市 行动 作为 国家适应气候变化的切入点 。为了做好示范带头作用， 2016 和 2017 年 分别 印发了气候适应型城市试点工作方案和气候适应型城市建设试点工作的通知， 在全国范围内 组织开展 了 气候适应型城市建设试点 ； 2018 年 ， 作为 17 个 发起国之一 ， 我国与其他国家一起 ， 共同 加入 了 全球气候适应委员会 。 为了更好开展适应工作， 我们在调研 的基础上， 分析 、梳理 和 总结 了 国外实践 及 经验 ， 并 就 我国 适应 气候变化长效机制 的 构建 ， 提出 政策 建议 。 一 、 国际 适应气候变化 政策 制定 与机制 设计 （一） 公约下 的适应 气候变化国际 机制 联合国 气候变化框架公约 （ 以下简称公约 ） 要求缔约方制定和实施减缓和适应气候变化计划，开展合作 ， 共同适应气候变化影响 。 通过 历年公约缔约方会议 谈判 ， 目前已经 从 资金与技术转让 、国家 适应 规划与 行动 计划 、 国家信息通报与盘点 、 国际技术支持等几方面 ， 初步建立 起 了 适应气候变化 的 国际机制 。 一是 资金与技术转让 机制 ， 旨在支持 发展中 国家适应行动、 促进2 技术开发和转让 ， 包括 全球环境基金 （ GEF， 1995）、气候变化 特别基金 （ SCCF， 2001） 、 适应 基金 （ AF， 2001） 、 最不发达国家 基金 （ LDCF，2001）、绿色气候 基金 （ GCF， 2010） 、 技术机制（ 2011） 等 。 二是 国家 适应 规划与行动 计划 的编制机制 ， 旨在确立国家适应气候变化的指导思想或原则、 解决 和适应国家主要气候变化风险， 包括国家 适应 行动方案（ NAPA， 2001） 、 国家 适应计划 （ NAP， 2010）等 。 三是国家信息通报与盘点 机制 ， 旨在 提供 国家气候变化 影响 与脆弱性评估、国家适应信息、适应目标、通报适应行动的法律法规框架、适应相关措施 和 行动的信息等， 包括 国家 信息通报（ NC） 、国家 自主贡献（ INDC） 、 年度 报告（ Biennial Report） 以及目前正在磋商的国家适应信息通报 等 。 四是国际 能力建设 支持 机制 ， 旨在 增强 发展中国家提高 适应行动和认识 ， 评估气候变化的影响、脆弱性和适应 能力 ，识别提升韧性的机会 并 减少脆弱性 、 帮助政府制定科学的适应决策等 ， 包括 内罗毕工作计划（ NWP， Decision 2/CP.11， 2005） 、 坎昆适应 框架（ CAF， 2010） 、适应委员会 （ 2010） 、 华沙国际 损失 与损害 机制 （ 2012）、 适应 技术 检查 流程（ TEP-A， 2015） 等 。 （ 二 ） 主要 国家 的 适应 政策 制定 与机制 设计 英国 目前已形成一套较为完善的国家适应战略、法律和政策框架 。2000 年 发布 了 气候变化国家战略 ， 2005 年发布 了国家层面的适应政3 策框架，提出了一套以风险分析与策略评估为基础的决策和工作指南 ，2008 年颁布了气候变化法， 规定了适应气候变化措施的监察、评估和报告制度 ； 2013 年 颁布 了 首部 国家适应计划 ， 部署了重点领域适应气候变化的具体目标、行动方案、责任部门和进度安排 ； 2018年 发布了 第二次 国家 适应 计划（ 2018-2023 年 ） ， 针对 6 个 优先适应领域确定 了 未来 5 年的 关键适应行动 。 此外 ， 英国 还 发布了一系列影响监测、 风险评估和实施行动 的 计划与政策 等 。 根据气候变化法 ，国家 气候变化委员会从 2010 年起， 每年发布适应行动的进展报告 ，并建立了由政府各部门组成的灾害预警和防范系统，为公众和政府及时、准确地提供灾害预警和防灾减灾服务。 英国 相关 政府部门 也 发布了 部门“ 气候变化适应规划 ”，英格兰发布了 英格兰适应气候变化行动框架 。 德国 设立国家气候变化适应委员会 以 推动国家适应战略与行动。德国 于 2005 年在气候保护计划中 ， 首次提及气候变化适应问题，并 提出 将 制定 全国性 的 适应气候变化战略。 为此 ， 德国建立了 “德国气候变化适应委员会” 和 “ 适应气候变化部际工作组 ” ，分别于 2008、2011 年 发布 了德国适应气候变化战略（ DAS） 、适应行动计划（ APA） ， 并于 2014 年对 DAS 措施 开展了评估 ， 2015 年 还 发布了 气候变化适应战略的进展报告 。 德国 虽然目前尚没有 专门的气候变化立 法，但 通过在相关立法中纳入气候变化适应 内容， 来提高其应对能力 。 如空间规划法 中规定 “ 为 预防洪灾应保护海岸和内陆 环境 ，确保或者 恢复 植被、缓冲区域以及洪灾 损坏 的区域 ” ； 水平衡管理法 4 中 也 规定 了 “洪水 防治 ”的相关 内容等 。资金 支持 方面，德国于 2013年 设立 了 森林气候基金， 每年 约 3500 万欧元 被 用 于 支持 适应气候变化 工作 。 瑞士 围绕 “山脉和 冰川可能对 山区 居民和旅游业 带来 影响 ” 开展适应 工作 。 瑞士 开展了 “ 气候变化风险与机会评估 ” 项目 ， 将瑞士划分为六大 区域，每个区域选择 一个 典型 的行政区 开展 详细评估， 而后将 结果 扩展到相应的区域 ， 并 以此为基础 ， 于 2012 年 颁布 了 包含适应 总体目标和 原则 、 部门 战略和 跨部门挑战 等三部分 要点 的 瑞士国家适应战略 。该 战略 要求 瑞士 9 个 重点 适应 部门 ， 制定 “ 部门 适应 子 战略” ， 并在 识别 部门 重点 适应 行动 的 基础上 ， 制定相应的适应目标和可行路径 。 此后 ， 瑞士启动了两项 国家 适应战略 支持行动， 一是 面向国家及 区域层面 政策制定 者 与 管理机构 、开展 适应行动的 联合 会 、 工作 网络和专家 的 “ 适应信息 网络平台” 等 ， 旨在促进信息共享和交流 ； 二是 瑞士联邦政府环境办公室牵头发起 的 “适应 气候变化试点方案 ”， 旨在 实施创新的 跨部门 适应项目 ， 提高试点地区的适应能力 。 日本的适应气候变化工作由环境省牵头协调 和组织 。 1993 年 发布 的 环境 基本法 将全球气候变暖对策纳入环境法体系， 1998 年10 月公布 的 全球气候变暖对策基本法案， 从 宏观上确立了国家应对气候变化的基本政策 ， 但 未涉及 气候变化适应的具体措施 。 日本建立了气候变化适应委员会， 定期 发布 气候变化适应委员会追踪报告，并开展了政府部门机构之间的协作项目、构建气候变化统计信息平台，5 建立了专家和决策者之间的交流机制 。 日本于 2015 年 出台 了 气候变化适应计划 ， 制定了未来 10 年内适应气候变化的基本方针， 该计划由环境省制定，拟每五年更新一次。此外 ， 日本环境省、农林水产省、国土交通省、文部科学省等 相关 部门 ， 也 发布了相应的 应对 气候变化的研究报告、战略、计划、指南等 。 澳大利亚 从体制机制等各个方面高度重视气候变化适应问题。2006 年 5 月 ，澳政府 发布 了 适用于风险管理指南之初始风险评估的气候变化情景气候变化影响和风险管理企业和政府指南以指导政府机构和企业 的气候变化 风险管理 。 2007、 2010 和 2015 年 ，则又 分别发布 了 国家气候变化适应框架澳大利亚适应气候变化政府立场 和 国家气候 韧性和适应战略 。 体制机制方面， 2007 年成立 “澳大利亚气候变化适应中心” ， 12 月 3 日成立 “ 气候变化部 ”（在 2010 年 的政府机构改革中成立 “ 气候变化与能效部 ”）， 2011 年成立气候变化特别委员会， 以 支持国家级气候变化政策的有效实施，并为联邦政府在政策执行过程中加强 与州、地区和地方政府的联系提供平台。 针对海岸线的气候变化脆弱性高 的 问题， 澳大利亚 重点 开展了 沿海脆弱性评估 ， 2009 年 发布 澳大利亚海岸气候变化风险、 2011年发布沿海建筑和基础设施的气候变化风险 。 二 、 国际适应气候变化 政策与机制的 借鉴 与启示 第一， 开展相关 立法 ， 构建适应 气候变化长效机制 。 制定法律法规是实施适应措施的重要保障， 以上 主要 国家适应气候变化的立法模式可以 总结为 综合立法、 分散立法 和 政策型立法 三种 综合立法， 主6 要是 合并 气候变化 适应与 减缓 ， 颁布 国家“气候变化 法 ”的 立法模式 ，如 英国 应对气候变化 法 ； 分散立法 是 在 相关 部门 立法中 ， 纳入气候变化适应 内容， 提高其应对能力的 立法模式，如德国 在相关立法中纳入气候变化适应 内容 ； 政策型立法 是 致力于构建 应对气候变化决策机构和国家战略与计划的立法模式 ， 如 日本全球气候变暖对策基本法案 和 菲律宾 气候变化 法 。 国际 现行的 立法 实践 ， 通常 会对 以下 内容做出 规定 （ 1） 明确 适应气候变化的基本 要求 、总体 目标 和 战略方向 ； （ 2） 设立国家、地方公共团体、 企事业单位 、国民应对 气候变化 的基本职责 ； （ 3） 设立适应 气候变化相关机构 及其 职能 ； （ 4） 规定 适应气候变化措施的 监测 、评估和报告等制度 ； （ 5） 确立 适应气候变化工作的资金来源 等 。 适应气候变化立法 ， 能够 为 一 国的适应行动 树立 明确的战略目标， 清晰划分 各相关部门和机构 的 权责义务， 为 国家适应 气候变化 的政策制定和适应行动的执行 ， 创造 良好的法律 和制度环境，同时还 可以 在确立适应 气候变化的监测与评估机制 和 资金机制等方面 ， 提供 保障 。 第二， 通过 制定适应 战略 和计划 ， 指导 适应 行动 。 制定 适应 战略/行动 计划 /框架是各国 政府 开展国家 适应气候变化 行动的最常见 手段，能够为 国家或区域 在明确 适应总体目标、确定框架和机制 以及 气候变化 重点风险 监测 与评估、 国家重点适应 领域 和 重点适应行动 等方面提供 指导 。 具体实施 要 依据国情等有所不同 ， 有 的 国家发布 了 与 战略 项配套 的 行动 方案 ，也有 的 国家 单独发布 “ 适应框架 ”或“国家适应规划” 指导实践 ，还有 国家（ 或 区域） 采取 中央与 部门 （ 或 地方）适应7 战略（ 行动 计划 /框架 ） 相补充 的 多层级政策 模式 ， 落实国家战略，如日本 适应气候变化 相关部门发布了相应的战略、计划、指南 等 。 从主要国家 实践 来看， 适应战略 通常对 以下内容 做出 规定 （ 1） 阐明国家政府适应气候变化的立场与 原则 ；（ 2） 设定 适应气候变化总体目标 ；（ 3） 确定 适应 框架 、 机制 、 任务计划 ；（ 4） 确定 优先适应领域 ；（ 5）开展 适应 气候变化 定期 评估 等 。 第三， 开展 监测 与评估 ， 提升适应 举措的有效性 。 主要国家 开展气候变化适应 监测与评估的做法 可以 归纳为 以下 三种 一是开展气候变化风险监测与 评估，如气候变化风险和脆弱性评估、 识别 优先适应领域等；二是 定期评估适应工作的实施进展和效果， 包括 依法依规 开展 适应气候变化 年度评估、 建立 适应气候变化的 年度报告 制度等 ， 如英国 气候变化委员会依法具有“独立评估 NAP 的 执行和进展情况 ”的法定责任， 英国也于 2012 年启动 了每五年一次的 “ 气候变化风险评估 ”； 三是 建立 科学 的 监测 与评估体系 ， 如德国监测框架基于 DAS提出的 15 项行动和跨部门优先适应领域提出 的 具体 的影响与响应指标 ； 法国监测与评估框架 基于 NAP 提出的 19 个领域 的 既定目标和跨部门活动提出 的 分领域适应 措施与行动 。 总 体来看 ，各国均是通过 建立 监测与评估 机制 ， 系统 收集气候变化 及其风险 数据， 了解社会经济对潜在气候变化影响的准备程度， 科学 评估气候变化风险 变化 趋势及各领域 适应现状， 从而 精准 指导 适应气候变化实践， 提升国家适应举措的针对性和有效性。 第四， 构建协调 机制 ， 为 不同部门、不同层级间的 适应工作提供8 机制与平台 支持 。 主 要国家 建立跨部门或跨区域协调机制 的 主要 方式包括 成立 应对气候变化的 专门 管理机构 、科研机构、部际工作小组等组织机构 ，也有 的 国家通过构建信息 平台 ， 实现适应气候变化的信息 共享。 这些组织机构 或直接为国家适应工作提供支撑与指导， 或参与到国家适应气候变化工作的横向协调和 /或纵向协调中， 其主要职能 可 归纳为以下 四点 一是促进 部门 间的协调 ， 包括协调 部门 间合作 、协调国家适应战略 /行动计划的制定与执行等 ， 如 美国 成立 “联邦 应急管理委员会 ” 。 二是促进中央政府和地方政府间的协调 ， 包括向双方提供 相关 信息并加强协调沟通 、 促进地方适应行动 等， 如加拿大成立 “ 地区适应合作组 ” ， 鼓励地方采取行动 ， 还 成立 “ 气候变化适应实践联盟 ” ， 协助地方将区域适应战略 ， 转化为政策和行动方案 ； 法国 则 成立“气候变化 影响和适应途径 ”部际 小组 等 。 三是 成立 专门机构 直接为中央政府提供服务与指导 ， 包括 编制和实施国家气候变化计划、开展气候科学和适应 基础能力建设、提供 适应 政策指导、 建议 和审查、 开展脆弱性评估、评估国家 相关 目标完成进展 等 ， 如挪威成立部门间工作 小组，要求 其对 国家 适应目标负责 等 。 四是建立信息共享平台 ，包括向各利益相关方提供 相关 适应信息、促进国家适应计划的实施 等 ， 如 加拿大建立 国家 适应平台 ， 以 促进不同领域 的决策者集中决策 。 第五， 构建 资金机制 ， 为适应 政策制定和行动落实提供保障 。 资金是适应政策制定和行动落实的重要保障， 主要国家 建立 资金机制的方式 包括 一是成立专项资金 ， 如 加拿大 成立“ 气候变化 适应 基金 ” ，9 菲律宾 气候变化 法 设立 人民生存基金 ， 用于 气候变化 国家战略框架规定的气候适应项目和工程 。 二是将 有关 资金 用于适应 气候变化 ，如欧盟将 部分“ 欧洲地区发展基金 ”用以 支持基础设施改善、提升应对气候变化和极端天气的能力 ， 将 部分“ 欧洲农村发展农业基金 ”用以 支持与森林地区发展、农林系统建立等有关的气候行动 等 。 三是 设立包含适应 气候变化的 综合 性资金 ， 如欧盟 LIFE 基金（ LIFE Fund）主要 用于支持环境、自然保护和气候行动， 2018-2020 年 里 ， 约 4.1亿欧元 将 用于气候行动 。 四是 将公共财政资金用于适应 气候变化 ， 如欧盟 2014-2020 年 “ 年度财政框架 ” 计划 ， 将财政收入的 20用于应对气候变化 。 五是 采用 适当的融资工具 为 适应 工作 提供专项 贷款 ， 如欧盟 LIFE 基金旗下 的 自然资产融资 机制 ，就是 由欧洲投资银行 提供贷款和 投资 ， 用 以支持 欧盟 成员国保护自然资本（ 包括 适应气候变化项目） 。 六是利用国际 组织或其他国家提供的适应气候变化相关资金或 低息贷款 ， 如 日本与联合国开发计划署 （ UNDP） 建立合作 ， 致力于解决非洲的气候变化、 瑞士政府在我国 开展的 “中国 适应气候变化（ ACCC）” 项目 等 。 三、 我国气候变化适应政策面临的 形势 、挑战 与 建议 我国对气候变化的 敏感性高， 是受气候变化影响最严重的地区之一。巴黎协定构建 了 全球 适应目标，并要求缔约方开展适应计划进程 ， 采取适应行动， 定期提交 和更新适应信息通报 ， 并酌情加强适应方面的区域合作。 党的 十九大 报告 明确 将气候变化列为非传统安全威胁 ， 习近平 总书记在全国生态环保大会上强调，要加快 构建 生态文10 明体系， 包括 以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系 ， 这些都 对我国 的 适应 气候变化工作 提出 新 的要求。 当前， 我国 有关适应气候变化的政策与行动尚处于起步阶段， 并面临如下 挑战 一是 法律法规 缺位 。 国家适应 气候变化 的基本立场、原则 、 目标、 政策 体系 、核心制度等 缺乏法律 依据 ， 导致相关工作 推动难 。 二是 国家 适应 气候变化战略 和 国家 应对气候变化规划（ 2014-2020 年 ） 的 部分要求尚未落地 。 国家 适应行动计划 缺位 ，部分 工作 要求 尚未 转化 为 政策制度 ， 导致 适应战略 和 气候变化规划 缺乏 政策抓手 ， 难以 全面 落实 。 三是 对 气候变化影响监测 和 评估 不足 。缺少 后续的监测 评估体系建立与科学评估过程 ，无法 对适应气候变化实践 ， 提供 精准 指导和形成 有效反馈 。 四是 尚未 建 立起国家、部门和区域间的适应气候变化组织和协调机制 。 适应 气候变化工作缺乏组织与机制 保障， 国家适应 气候变化战略 欠缺 与相关 部门 规划的统筹性， 区域 规划中 也 缺乏对 气候变化 适应的考虑 ， 这都 导致 适应 气候变化的 主体 责任不明 。 为 进一步 落实国家适应 气候变化战略 ， 初步构建我国适应气候变化的政策体系 ， 并完善 相关 政策制定和机制设计，积极 构建 国家 适应气候变化的长效机制， 有效推动我国适应气候变化工作， 为此特 提出以下 政策 建议 。 第一， 加快建立和 完善适应气候变化 法制 建设 。 加快研究制定 适合我国 国情的 应对 气候变化法律法规 ， 在 应对气候变化立法 草案 中 进一步 明确适应气候变化的原则、 目标、 制度、政策和职责， 探索 在 现行法律框架下 纳入 适应气候变化相关行动 ， 以 实现对适应工作的实质11 性支撑 。 支持地方 根据当地的气候变化风险 ， 研究制定 适应 气候变化相关条例 。 第二， 加快 构建国家适应气候变化的政策体系 和 机制设计 。一是加快制定国家 适应气候变化行动计划 ， 明确适应 行动的 实施步骤 、责任机构与 路线图 ， 着重提升 基础设施、农业、水资源、海岸带与相关海域、 森林 和其他生态系统、人体健康、旅游业与其他产业的适应能力 。 二是 建立 完善 国家 适应气候变化监测与评估机制 ， 包括 气候变化监测预警体系 、 长期 系统性 气候变化 及其风险 的 监测 与 评估 、 国家和区域层面的适应气候变化能力评估 等 ， 并将评估结果作为指导适应实践的科学依据。 三是 建立 完善 适应气候变化的资金机制 ， 将适应气候变化作为绿色投融资体系构建的重要组成部分， 设立 适应 基金或气候变化基金 ，开发 与气候适应有关的创新型金融产品 ，探索通过市场机构发行巨灾债券等创新型融资手段，建立健全风险分担机制，支持适应气候变化重点领域保险产品的试点和推广工作 。 四是 建立健全 适应 气候变化的 协调 机制 。 加强各相关部门在政策和项目 层面 的协作，鼓励 各部门 在 适应 气候变化主管部门的协调下 ， 研究制定部门适应气候变化 行动 计划 ， 构建国家适应气候变化项目库 ， 并定期 跟踪 评价项目进展。 加强 现有 适应 气候变化基础 信息 的 整合 ， 开发建立 网络信息共享平台 ，为各领域 决策者提供信息交换与 服务 平台 。 第三 ，推进 气候适应型城市建设试点 。 针对我国 2017 年组织的28 个气候适应型城市建设试点， 切实提高 试点 城市适应气候变化能力和水平， 加强主管部门和试点、试点 之 间的沟通与经验交流， 及时12 总结梳理经验试点的工作经验和好的做法， 针对试点过程中出现的问题和挑战，制定指导意见， 探索形成不同类型城市的适应气候变化 工作模式，以点带面地推动全国适应气候变化工作 。 （杨秀 、 付琳 供稿） 注本文摘自气候战略研究简报 2018 年第 20 期 13