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关于对“千家企业节能行动” 实施财税激励政策的研究 一、 及时跟进相应的激励政策措施， 是确保 “千家企业节能行动”成功的关键因素 为落实“十一五”规划中提出的“突 出抓好钢铁、有色、煤炭、电力、 化工、 建 材等行业和耗能大户的节能工作” 以及实现单位 GDP能耗降低 20％的目标， 我国政府主管部门推出了对 1000 家高耗能企业实施节能跟踪指导行动 （简称 “ 千家企业节能行动” ） 。 该项行动的实施方案明确规定， 采取财政、 税收 、 价格等优惠激励政策推进这一活动， 对节能先进企业实施表彰和奖 励制度。 强调相应的激励政策在这一活动中的重要性， 是市场经济条件下政府对经济社会行为进行有效调控的客观需要， 也是对以往政府实施相关政策措施效果总结的结果。 从政府对社会经济活动的调控方式和企业对政府调节、规范、指导等政策的反应来看， 一项好的政策的标志是有效、 低成本、 规范化和普适性。 如果相应的法律法规不完 善， 相关的政策措施不配套， 任何一项政策措施都将难以发挥其应有的激励效应。 例如， 我国于 2003年在山东实行的自愿协议节能措施， 虽然取得了初步的成功， 但如果要扩大试点， 仍需要在激励政策、 管理体制、 指标和评估体系等方面取得突破，而其中最核心的问题是激励政策（详见资料一） 。 资料一山东省自愿协议试点存在的主要问题 自 2003 年 4 月 22 日 ，在济南举行了山东省节能自愿协议签字仪式以来，试点开展良好。 2004 年 6 月对试点进行了中期评估。 虽然由于设备改造等原因，两家企业都有一些指标没有完成， 但主要的节能指标都达到了自愿协议中设定的目标， 取得了显著的节能效果。 一年来， 两大钢铁企业共节能 22.4 万吨标准煤，减排二氧化硫 4022 吨 ， 二氧化碳 12.4 万吨，实现节能效益 1.22 亿元。虽 然 取得了良好的社会、 经济、 环保效益， 但在试点过程中仍有以下一些问题需要引起1注意和加以完善。 1、 激励政策问题。 在试点项目中， 对两家企业采取了挂牌、 免予能源审计、国债贴息优先考虑等激励政策。 这些政策用在试点中很有效， 但若要推广自愿协议， 仅有这些政策是不够的， 应研究出更有力度的激励政策。 自愿协议与排污费相结合、与 EMC 相结合等都是研究的方向。 2、指标体系问题。 试点项目中，设定了 13 项指标，而企业有些指标达到了， 有的没达到， 无法界定企业整体节能目标是否达成。 因此在今后的自愿协议项目中，指标的设定宜简不宜繁。 3、自愿协议效果的评价问题。 在试点过程中，如何评价由自愿协议带来的节能效果， 即如何能将实施节能自愿协议产生的节能量或节能效益从企业的整体节能效益中分离出来， 做一个较准确的测定或估算还是一个较大的难题。 解决这一难题， 一方面需要我们研究如何在企业逐步建立起科学、 合理的自愿协议指标的数据库、 自愿协议相关报告体系、 自愿协议的监督管理体系， 另一方面要加强国际交流与合作，引进先进的评估方法。 4、 探讨自愿协议的多种形式。 山东试点项目中， 是政府和企业两个参与方。今后还应探索有第三方参与，或企业单方面发起等多种形式的自愿协议。 5、自愿协议的规范化问题。 自愿协议虽然形式多样，但还是有一些基本的构成要件， 如果这些要件不具备就不能称之为自愿协议。 因此有必要编写一个系统地具有指南性质的手册，保证自愿协议的规范实施。 6、宣传推广问题。 应大力开展节能自愿协议的宣传推广工作，以提高全社会对节能自愿协议的认识。 资料来源 中国节能协会 http// 从另外一个角度看， 节 能通常是高度分散的二次投资活动。 在市场经济国家， 现有资本市场的运行机制使投资偏向能源供应， 能源价格的不确定性增加节能投资风险， 能源生产利用的外部成本未计入价格，获取可靠信息的交易成本很高，特别是中小企业和家庭。因 此，政府采取适当的政策措施促进节能十分重要。 市场经济国家节能激励政策措施的特点是 政策工具越来越多， 不断创新； 充分发挥市场机制的作用； 环保政策和法规密切结合； 执法严格而有灵活性 （详见资料二） 。 在西方发达国家， 除了有严格的法律法规来保证节能行为的规范化外， 还 通过价格、 投资、 信贷、 补贴、 税收等财税政策来对节2能行为进行激励。 正是有了比较规范 和完整的节能激励政策体系， 才使得节能理念深入人心， 节能措施高 效协调， 节能行为自主规范， 节能效果非常明显。 从国外实施节能激励的政策措施来看，主要有能源定价、政府财政拨款、 贷款优惠、 税 收激励、 公用事业综合规划、 能效标准、 信 息服务、 研究和开发、 政 府采购、 自愿协议、 奖励和表彰等。 为了使这些优惠政策措施能够落到实处， 并能 够做到相互协调、 相互支持、 相互配合， 尽最大限度地发挥相关政策 措施的整体功能和激励效应， 有必须认真分析相关政策措施的作用特点和所需环境。 因此， 加强对节能激励政策措施研究， 在深入分析各项政策措施的作用途径、 反应机制、应用范围和激励效应的基础上，结合我国现有的社会经济环 境、政策制度、 管 理方式和手段等因素 ， 制定出切实可行的节能激励政策措施，对成功进行千家企业节能行动 将会产生巨大的促进作用。 资料二日本的节能政策体系 1、法律框架 1979 年颁布 实施了合理用能法 ；1993 年 制定了合理用能及再生资源利用法 ；1998 年 修订合理用能法 ，核心是促使企业、机动车辆、 耗能设备遵守更为严格的能效标准。 1998 年制定 2010 年 能源供应和需求的长期展望 ，强调通过采用稳定的节能措施来控制能源需求。 2、 管理机构 日本节能管理工作由经济产业省代管的资源能源厅负责。 2001年小泉政府机构改革后，由原来 1 府 22 省厅调整合并为 1 府 12 省，而节能管理机构却由原来资源能源厅煤炭部的节能课升格为节能新能源部， 编制为 65 人。3、 公共财政 资源能源厅 2001 年度财政预算 1300 亿 日 元 （约 10 亿美元） ，节能和新能源为 520 亿日元 （约 4 亿美元， 其中 330 亿日元的补助费、 45 亿日元的开发费、 10 亿日元的信息服务费和 130 多亿日元的国际合作费） ， 占资源能源厅预算的 40。 4、重点用能企业管理 对年燃料消耗 1500 千升标油或电力消耗 600 万千瓦时以上的 1 万个单位列为重点用能企业， 政府对这些企业的工厂用热、 用电及建筑物热损失等提出具体要求， 并要求他们配备专职能源管理士。 另外， 企业每年要向经济产业省及相关部门报告能耗状况。 如不能按期完成节能目标， 又提不出合理的改进计划，主管部门有权向社会公布，责令其限期整改，并处以罚金。政府委托节能中心对企业进行能源审计。 35、设备能效标准、标识 实施“领先产品” 能效基准制度，即对汽车和电器产品 （包括家用电器、 办公自动化设备等） 制定不低于市场上最优秀商品水平的能效标准，并明确实施的目标年度。1999 年 开始对汽车、商用和家用电器设备等实行强制性能效标识制度，以利于消费者对产品能效进行比较。 6、节能奖惩 经济产业省定期发布节能产品目录，开展 节能产品和技术评优活动，分别授予经济产业大臣奖、资源能源厅长官奖和节能中心会长奖。 7、节能宣传 为在全国范围内推广节能，政府建立节能 日，每月的第一天对节能活动进行评估并确定其成果；节能月（每年 2 月 ） ，面向普通消费者和公共机构，举办能源效率展览和各种大型活动；8 月 1 日和 12 月 1 日为节能检查日，检查并评估社会的节能活动和民众的生活习惯。 8、节能优惠政策 补贴 对节能设备推广、 示范项目实行补贴。 经济产业省每年财政拨款 380亿日元（约 3 亿美元） ，用于补贴家庭和楼房能源管理系统和高效热水器等； 贷款优惠 对能源效率投资提供低息贷款， 贷款条件是 现有设备的能源或石油消耗减少 20％， 新项目的能源或石油消耗减少 40％。 属于节能和资源再生利用的设备更新改造和技术开发项目， 其投资享受国家规定的特别利率优惠。 特别利率分为特 1 至 特 5 五等。今后的利率标准，规定长期贷款最优惠的利率为3.8％。 大型工厂节能及资源再生利用或节能建筑项目投资的利率为 3.6％； 中 小型企业或工业炉、锅炉更新改造项目的利率为 3.5％。 贴息 对于工厂节能设备安装、 建筑节能、 余热利用及热能有效利用、 节能技术开发等项目，政府给予 0.4％的贷款贴息。 贷款担保 如工厂进行节能设备安装、 建筑节能改造、 节能技术开发 （包括余热利用及热能有效利用） 等项目需要向商业银行贷款， 政府会通过产业基础整备基金为这些项目贷款提供担保。 税收优惠 工厂安装节能设备 （国家指定的 232 种节能设备） ， 可按设备的购置费，从应缴所得税额中扣除 7％，或者在头年按设备购置费的 30％提取特别折旧；节能技术开发项目扣减 6％。 9、建筑节能 政府对办公楼、住宅等建筑物也提出了明 确的节能要求，并制定了建筑物的隔热、 隔冷标准。 从 2003 年 4 月开始， 新建或改建项目必须向政府有关部门提交节约能源的具体措施。在 2007 年 3 月底之前，建筑面积在2000 平方 米以上的新建办公楼和住宅等，必须将建筑物的热、冷损失系数降低20以上。 资料来源 中国节能协会 http// 4二、 “千家企业节能行动”中可供选择的财税激励政策 毫无疑问， 在 促进企业节能的激励政策体系中， 政 府财税激励政策处于重要地位，其政策效果最为直接和明显。 从一般意义上讲， 政府支持节能的财税政策措施既有正向激励政策，也有逆向限制政策（对高耗能和能源浪费行为征收惩罚性税 费）以及“交叉补贴” （如从传统化石能源消耗领域收取税费，用于支持清洁能源发展； 或者从某些高耗能领 域征收专项税费， 用于建立能效基金） 等。 鉴于 “千家企业节能行动” 的所采取的措施及其所要达到的目标特征，相应的财税政策主要考虑采取正向激励措施。 在正向财税激励政策方面， 具体包括预算投入、 国债投入、 财政担保和贴息、 各类税收优惠、 政府采 购、 政府性基金等政策措施。 针对 “ 千家企业节能行动” 主要为钢铁、 有 色、 煤炭、 电力、 石油石化、化工、 建材、 纺 织、 造纸等重点耗能行业， 以及我国的财税政策体系等现实情况， 我们认为可采取以下几 类激励政策， 鼓励入选企业加大对节能技术的研发投入，引导和促进 企业自觉开展节能降耗行动。 （一）政府财政投入政策 1、 在一般预算支出中， 设立 “能源节约专项支出” ， 安排相应的专项资金。 我国政府最近发布的 2007 年政府收支分类科目，在“工业商业金融事务”类中新设有“ 能源节约利用”款级科目， “反映用于能源节能利用方面的支出” 。相比以前没有设置节能方面的支出科目情况看， 说 明国家开始重视一般预 算支出中对节能方面的投入。 但从科目名称和所说明的内容看， “能源节约利用”科目可能更多地是指节能教育和培训、 节 能管理监督体 系建设、 节能行动的宣传和辅导等有关节能利用和管理方面的事务性支出。 而对有关支持节能科技的研究与开发、 节能技术示范和推广 、 节能奖励和表彰以及相关信息服务方面的专项支出没有具体明确。 比如对支持清洁生产方面的预算投入方面，就专门设有“清洁生产专项支出”项级科目， “反映支持清洁生产方面的支出” 。节能作为促进社会经济持续发展的一种长期性战略举措， 除 了需要加强有关节能事务管理方面的支出外， 更重要地5是要加大对支持节能事业发展方面的支出。 通过设立有关支持节能事业的 “能源节约专项支出” 科目， 并安排相应地节能专项资金， 一来可以规范节能支出预算投入的使用方式和范围， 二来可以加强对节能专项资金的管理和监督， 提高资金使 用效益， 充分发挥预算投入政策对促进节能的激励作用。 如果能设置 “能源节约专项支出” 科目， 政 府财政可以给予类似“千家企业节能行动” 这样的重点节 能工作更直接、 更有力的资金投入。 资料三 政 府收支分类科目中的节能支出 科目编码 类 款 项 科 目 名 称 说 明 215 15 16 17 99 01 02 03 04 05 99 01 02 03 04 05 06 99 中小企业事务 行政运行 一般行政管理事务 机关服务 科技型 中小 企业技 术创新基金 中小企业发展专项 其他中小企业事务支出可再生能源 能源节约利用 其他工 业商 业金融 等事务支出 黄金事务 建设项目贷款贴息 煤代油基金支出 技术改造支出 中药材扶持资金支出 清洁生产专项支出 其他工 业商 业金融 等事务支出 反映用 于中 小企业 管理 及支出 中小 企业发展方面的支出。 反映行政单位 （包括实行公务员管理的事业单位）的基本支出。 反映行政单位 （包括实行公务员管理的事业单位）未单独设置项级科目的其他项目支出。 反映促进中小企业技术创新的支出。 反映用于中小企业专业化发展、 与大企业协作配套等方面的支出。 反映支持中小企业的其他支出。 反映用于可再生能源方面的支出。 反映用于能源节约利用方面的支出。 反映除 上述 项目以 外其 他用于 工业 商业金融等事务方面的支出。 反映黄金事务方面的支出。 反映根 据国 家规定 用于 特定建 设项 目及国家级高新技术开发区、 中西部经济技术开发区建设项目设施贷款的财政贴息支出。 反映用煤代油基金收入安排的支出。 反映国 家安 排的预 算内 技术改 造支 出和国债技术改造专项支出。 反映国家扶持中药材生产、 技术研究与开发方面的支出。 反映清洁生产方面的支出。 反映其 他工 业商业 金融 等事务 支出 中除上述项目以外的其他支出。 资料来源中华人民共和国财政部制定 2007 年政府收支分类科目 。 62、 整合预算内投资和国债投资， 强化节能投资力度。 随着我国稳健财政政策的实施， 长 期建设国债发 行规模有所降低， 但预算内投资却每年都在增加。 按照现行做法， 预算内投资和国债投资由财政部切块， 交由国家发改委相关部门负责分 配管理， 这两部分投资分别都安排有少量的节能投资，尽管起到了一定作用，但总体效果并不理 想。这是因为， 一方面节能投资极其有限， 力度不够； 另一方面， 同属于财政资金的节能投资却分散管理， 难 以形成合力， 不能有效发挥集中财力、 重点投资的作用。 在这种情况下， 整合预算内投资和国债投资，预算内投资和国债投资应由国家发改委有关机构集中分配， 将投资重点偏向这 1000 家高 能耗企业是非常必要的，而且有助于提高节能 投资效果。 3、 加大财政补贴力度。 财政补贴作为国际上使用较为普遍的一种支持节能以及与能源有关的技术研发和示范推广的政策手段， 在 “ 千家企业节能行动”中应该将重点放在对新建或技改项目的财政贴息上， 通过少量的财政资金投入， 引导更多的社会资本投入到政府鼓励的节能领域， 放大财政资金的使用功效， 起到 “四两拨千斤” 的作用。同时， 对生产节能产品， 购 买大型节能设备而产生较大正外部性的企业， 给予一定的财政补贴。 对一些特 殊重要的、 具有重大示范意义的国家级节能项目， 国家可以采取直接投资 （如投资补助） 的形式， 以支持和鼓励企业的节能行为，促进整 个节能事业的良性循环。 4、 适时建立节能专项基金。 从支持节能发展这一基本目标出发，借鉴国外经验， 并考虑到我国的现实 国情， 建议尽快设立节能专项基7金。 利用基金形式对节能的支持， 原则上包括以下内容 支持现有的、成熟的节能技术的推广应用， 并 重点 支持节电技术的推广应用； 支 持节能新技术的研究、 开发和示范应用； 支持节能产业的发展； 支持节能产品/服务市场的建立和发展 。从实现基金的支持目标、保障基金的使用效率的角度考虑， 基金用于支持节能时， 可采用三种使用模式一是支持可形成较大节能能力的节能基建 /技改项目；二是支持量大面广的小型节能技改项目； 三 是支持节能产业和市场发展。 基金的使用以前两种模式为主，并适当选择采用 贷款贴息、折让、部分/全额资助等激励机制。 如果在政府部门设立节能专项基金， 就可以将 “千家企业节能行动” 作为支持重点。 从可行性上讲， 在目前的政策背景下， 新设立一项基金的难度是比较大的。但如果考虑对已有基金（如“三峡基 金”等电力方面的基金） 进 行 “ 嫁接” 或者改造， 并不是没有一点可能性的。 （二）税收优惠政策 1、企业所得税方面 通过企业所得税优惠政策促进国家节能战略目标的实施， 需要从全局着眼， 多方引导， 突出重点， 充分发挥企业所得税制度在促进节能方面的政策效应。 从 实际情况来看， 既 要考虑目前我国节能工作的总体要求和节能本身的特点， 又要考虑企业所得税制度的政策功能特征及其作用规律， 实事求是地设计出 既科学合理、 又简便易行的企业所得税节能优惠政策体系。 本着把握 重点， 直接优惠与间接优惠相结合，以及简便易行、方便操作的原则。具体措施如下 投资抵免 。 对企业为达到国家规定的能耗标准进行节能改造而购置的节能产品或设备， 可按其产品或设备投资额的一定比例 （如 15或者 30） 从企业的应纳所得税额中抵免， 当年不足抵免的， 可用以后年度应纳税额延续抵免。 加速折旧优惠 。 对 企业用于生产节能产品的关键设备， 可适当缩短折旧年限，但最短为 3 年 ，或者可采取加速折旧的方法计提折 旧。企业可在上述两种方法中选择，并报 经税务机关备案后执行。 加计扣除优惠 。 对 企业为开发节能产品而发生的研究开发费， 未8形成无形资产的，研究开发费可以按实际发生额的 150在计算企业所得税时扣除；形成无形资产的，研究开发费可以按实际发生额的150计入 无形资产原值，按照有关规定摊销。 相关费用据实扣除 。 企业发生在节能行动中的相关费用， 比 如活动宣传、 活动规划、 方案评价、 能效 审计费用， 以及与节能活动有关的业务支出等，可在计算应纳税所得额时据实扣除。 目前， 我国正在着手企业所得税制改革 （ 将内外资企业两套不同的所得税法合并） ，并且明确提出要根据宏观经济社会政策要求统一规划其优惠政策， 把鼓励节能、 节水、 资源综合利用、 高新技术等列为优惠支持的重点。 这对于我们来说是一个好的机遇。 能否在 “千家企业节能行动” 中率先试行， 或 者在入选企业中优先适应相关的企业所得税优惠政策措施，值得考虑。 2、增值税方面 现行的增值税率分为三级，即正常税率 17、低税率 13和 0 税率。 现行的增值税对能源方面的优惠政策主要体现在资源综合开业和风力发电上。 针对 “千家企业节能行动” 的特点， 在增值税方面， 可以采取以下措施。 增值税转型。 实行生产型增值税向消费型增值税的转型已经展开试点。 可以考虑在扩大试点时， 允许部分重点耗能企业可以抵扣所购用于节能的固定资产所含增值税额， 引导企业加大对节能设备的购置和更新改造。 低税率。 对开发利用可再生能源和新能源来节能的企业， 其增值税可采取低税率或减半征收的政策。 即征即退。 对企业利用废弃物或采取二次利用的方式来进行节能的，其增值税可以采取即征即退的政策。 运用增值税优惠政策需要严格的程序。 目 前， 我国正在稳步推进增值税改革进程， 在 “千家企业节能行动” 激励措施设计中， 可以考虑借鉴增值税资源综合利用优惠政策的做法。 3、关税政策方面 对于进口的节能产品以及生产节能产品的设备， 进口的生产可再9生能源和新能源的设备等， 国内不能 生产又是经济发展急需的， 实 行零关税政策； 对于国内能够生产但是生产不能满足需求的， 实行一定期限的低关税政策； 对于国内也能够生产但是在质量品种方面与国外产品、 设备有一定差距的， 减免一定 期限的进口关税政策； 同时注意使进口产品、 设备的关税减免力度要小于国内对同类产品或设备使用其他优惠政策方式所获得的支持力度， 避 免进口产品、 设备冲击国内相关产业，在一定期限内适度保护国内幼稚产业发展。 4、消费税方面 利用消费税来促进节能， 一是采取将耗能产品纳入消费税的征收范围， 二是对高能耗产品征收较高的 消费税。 根据最新调整和完善后的消费税相关规定， 新增高尔夫球及球具、 高档手表、 游艇、 木制一次性筷子、 实 木地板消费税税目； 对小汽车税目按排量大小依次提高消费税税率。 从这些消费税调整政策 和意向看， 通 过消费税可以对节能行为产生一定的激励和约束作用。 5、从长远看，应当开征能源税 能源税是对化石燃料中的能量征税，通过征收能源税，必将增加高能耗 （主要是化石燃料） 产品和对 环境有害的产品的价格上涨， 从而引起此类产品的消费量下降，最终起到抑制化石能源消费的目 的。进而还能达到因减少使用化石燃料而 减少二氧化碳排放的目的。 而从长期看， 能源税的征收将对企业产生 长期的动态激励， 促使企业把更多的资金投入到清洁生产技术和资源节约型技术的创新中去。 这会起到显著的节约资源、 提 高资源利用效 率和改善环境质量的作用。 从 税收体系来说，能源税属于生态税（或绿色税收） ，它与碳税的区别在于，碳税是由政府对于应税源每单位二氧化碳当量排放征收的税 目。 （三）政府采购政策 通过政府采购的激励效应促进节能产品开拓市场， 使生产者大量生产以降低成本。政府采购政策的重点是支持可再生能源与节能产品。同一项产品或服务，当化石能源与可再生能源都能满足需要 时，政府采购应该确定一个原则或理念， 即优先采购可再生能源产品或服务， 同时强制性地将节能产品纳入采购目录。 2004 年 12 月 ， 财政部和国家发展改革委员会联合制定了节能 产品政府采购实施意见 ，10明确规定各级国家机关、 事业单位和团体组织用财政性资金进行采购时， 应当优先采购节能产品， 逐步淘 汰低能效产品。 这为利用政府采购促进节能产业发展提供了政策激励。 随着鼓励节能的政府采购政策的实施， 特别是纳入政府节能采购目录的产品范围扩大， 将 使越来越多的企业获得政府采购政策的支持。 （四）财政贴息和担保政策 财政担保是使用风险投资的原理支持 政府倡导的领域加快发展。鼓励节能与积极开发新能源、 可再生能源， 优化能源结构， 引导高效利用能源等正好是政府倡导的领域。 具体到政策操作层面， 不一定是政府直接对与能源有关的项目提供直接的财政担保， 也可以通过对能源提供担保的公司提供补贴、公用经费、专款资助等多种形式进 行。 财政贴息和财政担保政策措施本身具有灵活性和广泛适用性， 运用其支持“千家企业节能行动”的可行性是很显然的。 三、充分考虑鼓励企业签定自愿协议的激励政策 自愿协议是在政府的支持 鼓励下， 政府与经济部门之间达成的，按照预期的目标而进行的自愿行动。 自愿协议是推进企业节能工作的一种新政策形式。它是指企业与政府部门或政府授权的组织签订协议， 自愿承诺在一定时期内实现一定的节能目标。 与此同时， 政府机构应为企业提供相应的激励措施，以促使企业加入协议。自 20 世纪以来， 在很多市场化国家中， 逐渐形 成、 发展了一种实施效果良好的节能政策新模式 （详见资料三） 。 因该政策模式的关键是工业行业 （企业） 自愿与政府签订协议， 承诺节能和减排， 故称之为自愿节能协议。 节能自愿协议为企业提供清晰和可测量的节能目标， 并建立有效的责任机制，相应的政府机构应根据协议承担相应的责任。一方 面，政府应监督企业的行为； 另一方面 ， 政府应为企业提供诸如在媒体上公开企业的节能表现、 向市场推荐该企业产品等政策手段。 通过实施节能自愿协议， 企业可以改进能源利用效率， 减少污染排放， 提高技术与管理能力。 与强制性手段相比 ， 节能自愿协议可以为企业提供动态的、 灵活的机制， 以实现其能源和 环境目标， 并促进环境管理从末端治理向清洁生产转变，鼓励政府和企业之间的对话和建立信任机11制。 节能自愿协议比传统的管理手段 更有效和灵活， 是建立市场经济体制的需要， 也有利于降低管理和实施成本。 根 据 IEA 对于实施自愿协议国家的效果的评价， 自愿协议的效果还是不错的 第一， 自愿协议能够达到一个设计目标， 甚至做的 更好， 还能够把经济和环境目标结合在一起考虑。 它们的效果依赖于监测的设计和监测的方法。 第二，与传统的规制方法相比， 这种政策手 段见效快， 并 能够获得经济的总体效益的提高。 第三， 为 了跟踪项目进展， 辩明可能实际执行过程与协议所规定的目标的距离， 需要十分重视检测和报告工作。 尽管报告项目进展对于参与的企业来讲是个负担， 但这种负担与正式的法规下的报告工作要工作量少。 在采取节能自愿协议方面， 从国外实施节能的政策措施来看， 国外特别是市场化国家采用能源税或与能源有关的碳税来刺激企业通过管理者行为的改变和增加能效设备的投入来改进能源管理。 欧洲国家的政府和工业部门之间已签订了 300 多个环境自愿协议,日本、加拿大、 美国等国也有很多类似的协议 。 尽 管各种自愿协议合同模式和内容有所不同，但一般合同中都包括以下 要素1）明确协议的各参与方，2）明确各方职责和义务，3）描述节能目标，4）描述如何达到节能目标， 5） 描述所需的评估和监测过程， 6） 一致认可的修改和终止日期。 资料四世界各国的自愿协议 1、加拿大 自 1975 年 ， 加拿大工业界自发地开展了 “ 工业节能活动 （CIPEC） ” ，有近 700 家公司参与。政府逐渐认识到强制性政策法案并不比市场变化对工业界提高能效影响大，随之加大了 “ 工业节能活动 ” 倡导鼓励政策措施的推 行 力度， 但公司参加自愿协议仍有许多障碍。 1990-1992 年间， 由于全球变暖问题日益加重， 耗能工业行业要求新的政策， “ 工业节能活动 ” 作了大的改革 政府提出了 “ 绿色计划 ” 、 “ 可替代与高效能源计划 ” ， 在自然资源部之外设立了国家级秘书处， 加强政府与行业间的合作。 该活动促进了工业结构的改变， 疏通和建立了工业界与政府的合作渠道， 使整个工业界可以自愿地参与制定能效和减排目标， 确保了工业节能活动的自愿性 有 21 个行业工作组、 31 个工业协会和组织的约 3000 家公司加入 “ 了工业节能活动 ” 。自 1990 年 以来，加拿大 GDP 增12长了 17.2，而能源消费仅增长了 10，工业界年均提高能效 0.9。 2、美国 美国政府开展了能源之星， 气候智星， 绿色照明， 废物能， 电机挑战等许多由公司或公众自愿参加的节能环保项目。 联邦一级的长期自愿协议就有 40 多个。以 1994 年 实行的 “ 气候智星项目 ” 为例， 联邦政府提出并组织这一项目， 一方面是为了应对气候变化的环境压力， 另一方面是从商业战略的高度出发， 促进美国各公司在全球范围内占据重要战略位置， 共有 500 多个公司参加了这一项目，其能耗占全部工业能源消费的 13，其中有象通用汽车公司这样的大公司，也有不足 50 人的泛美医院。到 1998 年底第一次总结表彰时，证明已取得良好的环保、节能及经济上的效益，初步达到了项目的四个目标 ● 鼓励通过系统的，有效的方法，提高能效，直接减少温室气体排放； ● 通过清洁生产，带来经济效益和生产力的提高，提升对节能与环保的认识和管理水平； ● 允许公司选择自己认为最合理的技术方案，促进技术创新； ● 发展有成效的，灵活的政府与工业部门的伙伴关系。 项目中各公司尽管投了一点资， 但都产生了巨大的效益， 并在最初几年就收回了投资。 3、荷兰 荷兰是在 20 世纪九十年代经济出现未预期高速增长的一个国家，亦是开展自愿协议最早、 覆盖面最广， 将自愿协议作为能源领域政策法案效果最好的国家之一。 与政府签订协议的 26 个工业行业占荷兰工业能源消费的 91。 虽然由于经济的高速增长， 减排温室气体的目标只有一半协议单位达到， 但每年提高能效2.0的目标全部达到。从 1992 年到 1996 年能源效率提高了 18.5。到 2000年节能效益已达 6 亿多美元。 此外， 世界多个国家如澳大利亚、 丹麦、 法国、 荷兰、 德国、 日本、 挪威也开展了卓有成效的节能自愿协议活动。 资料来源 http// 资料五各国自愿协议的政策目标和所涉及的范围 国家 二氧化碳排放目标 制订者 协议涉及的领域 丹麦 1988 － 2000 年 减 排20 1990 年国家能源计划 高耗能企业重工业 13荷兰 1995 年稳 定在 1989 年水平， 2000 年减排 3－5 1989 年 NEPP 及修改版 所有行业， 小的行业占据 80 德国 在 1987－ 2000 年间 减排 30 1991 会议 高耗能行业 瑞典 2000 年稳 定在 1990 年水平 里约承诺 属于改善能源效率的更新的中小企业 法国 2000 年稳 定在 1990 年水平 里约承诺 1995 年防止气候变化的国家计划 高耗能行业 资料来源 国家发改委能源研究所 针对我国实际情况， 可以考虑对纳入“千家企业节能行动”的企业实行相应的财税激励性措施，鼓励其签订节能自愿协议 鉴于“千家企业节能行动”中对企业能源审计的重要性， 以及能源审计费用对企业来说形成 “额外” 负担的客观现实， 可以在考虑由财政以专项补助形式全额或部分承担审计费用； 给予“节能先进企业”一定的资金奖励， 以扩大政府相关政策的影响，进一步发挥其导向作用； 优先纳入其他财税优惠政策试点范围。 四、 建议近期推出的针对 “ 千家企业节能行动 ” 的财税激励政策 针对企业节能的激励政策措施应该说是一个复杂的系统工程， 同时也是不断发展和完善的过程。 考虑 到我国目前的财税体制状况， 在预算支出科目设置的调整、 政府性基 金项目的设立、 税种税率的设立与调整等方面都需要有一个过程。 同时， 由 于我国已经发布了 节能产品政府采购实施意见 ，凡是符合其节能产品政府采购清单的，都能享受到相关的优惠政策。 而千家企业节能活动所涉及到的主要为钢铁、 有色、 煤炭、 电力、 石油石化、 化工、 建材、 纺 织、 造纸等高耗能行业。因此，在具体制定实施针对 1000 家企 业节能的近期激励 政策措施方面，我们建议 141、优先安排 1000 家企业节能方面的技术改造支出 2007 年政府收支分类科目在“其他工业商业金融等事务支出 ”款级科目下设有“技术改造专项支出” ，反映国家安排的预算内技术改造支出和国债技术改造专项支出。 考虑到促进企业节能、 提高能源利用效率， 必 然要涉及耗能设备的技 术改造， 而且在节能活动开始后就会大量发生。 科技、 发 改委等相关部门应该在节能活动开始后， 及时组织有关企业节能技术改造项目的申报， 在审核、 立项企业技术改造项目时，应该对 1000 家企 业节能方面的技术改造项目给予特别 关注。 凡是达到最低立项要求的节能技术改造都准予立项， 并 足额安排相应的财政资金； 对未达到立项标准的节能技术改造项目， 则采取先立项、后完善的方式，优先安排 1000 家企业节能方面的技术改造支出。 2、加大对 1000 家企业节能方面的建设项目贷款贴息 对 1000 家企业节能方面的建设项目， 建 议将其纳入 “其他工业商业金融等事务支出” 中 “ 建设项目贷款贴息” 项级科目支出内容， 并安排一定比例的 “建设项目贷款贴息” 预算资金， 专门用于对节能建设项目给予贷款贴息， 大力支持和引导企业和社会对节能建设项目方面的投入。 只要企业节能建设项目正式立项并向财政提出申请贷款贴息的，都将以最快的速度，最优惠的条件给予相应地贷款贴息支 持。 3、加大对节能技术开发研究与应用方面的支出 新的政府收支分类科目在“科学技术”类中设有“技术研究与开发” 款级科目， 反映用于技术研究与 开发等方面的支出。 对节能技术开发研究与应用， 财政应该给予优先 考虑。 凡是涉及到节能技术开发研究与应用方面的专项申报， 财政都应该从立项和资金安排方面给予优先支持和重点照顾。 在 “技术研究与开发” 科目中专门安排用于节能技术研究开发专项资金， 一是大力支持科研机构在节能技术方面的开发研究和科技攻关； 二是支持企业研究开发节能技术， 对 企业自主进行的节能技术应用研究给予一定的资金支持； 三是支持企业与科研机构联合进行节能技术开发与应用研究。科技部可以就针对 1000 家企业的节能技术开发与应用方面的研究进行公开招标， 并对所有中标项目在资金安排和管理方面给予重点倾斜。 154、加大能源节约利用方面的预算安排 对 1000 家企业有关节能活动中的节能教育和培训、 节能管理监 督体系建设、 节 能行动的宣传和辅导等 方面的支出， 采取财政预算投入的方式， 通过加大 “能源节约利用” 科目中的预算安排， 来引导和规范企业节能活动的开展。 5、对 1000 家企业实行税收优惠 考虑到税收制度的完整性、公平性等要求，避免由于税收优惠过多、过滥、过繁可能对社会经济发展带来的扭曲。在对 1000 家企业实行税收优惠时， 建议对我国目前税收制度中的优惠条款进行认真清理， 凡是可能涉及到有关节能行为方 面的税收政策， 如增值税、 消费税、 企业所得税、 个人所得税、 关税、 土地使用税、 车船使用税、 房产税、 契税等如有优惠规定的， 采取 “优惠从宽、 税率从低、 手续从简、办理从速”的原则，对 1000 家企业实行相应地税收优惠。 6、承担能源审计费用等相关支出 为了使千家企业节能活动能够规范、有序和高效展开，由政府组织财政、 税务、 审计、 科 技、 发改委、 环保、 工商、 技术监督等相关部门， 就节能目标、 技 术标准、 评价指标和程序、 优惠政策、 奖励优惠、 资金拨付程序、 管理方 式等节能活动方面的职责权限等事项， 共同与入选企业进行充分协商并达成一致意见。 在此基础上， 就节能活动的有关具体事项签订规范的节能自愿协议。 由政府财政承担必要的费用，特别是能源审计费用。 7、对 1000 家企业节能实行节能奖励和表彰 根据“千家企业节能行动”特点和开展情况，在一定的阶段，应该对 1000 家企业的节能活动情况进行评比表彰， 并给予相应地奖励。同级政府设有奖励专项的， 奖励经费由其专项资金安排； 没 有设立奖励专项的， 采 取预算追加的方式从预 备费或其他支出中加以解决。 对节能企业进行表彰时， 应该注意扩大 社会影响面， 采取多种灵活、 有效地形式， 吸引社会各界的广泛参与 。 一是通过奖励， 对企业的节能行为给予直接经济激励； 二是通过表 彰， 引起社会各界对节能事业的了解和关注， 为企业扩大影响， 树立良好地社会形象， 从而对企业节能行为起到间接激励作用。 16资料六中国节能自愿协议合同样本 中国节能协会， 参考国外自愿协议的合同格式， 结合我国国情， 咨询有关法律专家， 设计了一个中国的合同样本,它包括了自愿协议合同应包含的所有要素。当然， 在实际签订合同时， 可以根据具体的情况酌情删加或设计其它的合同格式。以下为我们设计的节能自愿协议合同样本的部分摘要。 第 一 章 前 言 第一节总 则 第一条为全面贯彻落实 中华人民共和国节约能源法 ，使政府宏观调控与企业自觉节能更好地结合起来，达到提高能效的目的，特制定本自愿协议。 第二章 实质性条款 第二节定义 第二条节能自愿协议 Voluntary Agreement，是行业组织或单个企业在自愿的基础上为提高能源效率与政府签订的一种协议。 第三条 “ 参与企业 ” 指自愿加入自愿协议的工业企业法人单位。 第四条 “ 政府 ” 或 “ 中央政府 ” 指国家主管节能的政府部门 如国家发展与改革委员会。 “ 地方政府 ” 指省级