基于全社会成本最低的科学电力规划研究报告.pdf

基于全社会成本最低的科学电力规划研究 2中国电力发展促进会 2007.6.30 31 中国电力规划的现状和存在的问题 .5 1.1 电力发展规划的一般概念 .5 1.1.1 电力规划的概念 .5 1.1.2 电力规划的分类 .5 1.1.3 电力规划的主要内容 .7 1.1.4 电力规划的编制方法 .9 1.2 中国电力规划的法规、规章 .13 1.2.1 2002 年以前的规划管理 14 1.2.2 进行市场化改革规划工作的变化 .14 1.3 中国电力规划的实践 .17 1.3.1 中国实行五年计划的规划体制 .17 1.3.2 电力发展规划所要解决的主要问题 .19 1.3.3 电力发展规划实施的结果 .20 1.4 中国现行电力规划存在的问题 .23 1.4.1 电力规划视角过于狭窄 .23 1.4.2 结构、消耗、环境的调整力度不大，效果不明显 .26 1.4.3 经济效益长期徘徊于较低的水平 .27 1.4.4 地方电力规划中存在的问题 28 1.4.5 中国电力规划过程未能与电力市场监管决策紧密挂钩 .29 2. 国内外电力规划研究 30 2.1 国内外电力规划理论概述 .30 2.1.1 国内外电力规划的指导思想 30 2.1.2 国内外电力规划运用的理论 .30 2.2 国外电力规划的实践 .33 2.2.1 美国的电力规划特点及启示 33 2.2.2 日本电力规划及启示 35 2.2.3 澳大利亚电力规划的特征及启示 36 2.2.4 新西兰电力规划的基本经验及启示 37 2.2.5 俄罗斯电力工业规划特点及启示 37 2.2.6 北欧四国带给我们的启示 38 2.3 国内电力规划研究成果 .41 2.3.1 江苏省电力需求侧管理工作 41 2.3.2 湖南省电力需求侧管理工作 42 2.3.3 发电输电配电协调计划 .45 2.3.4 电源可靠性与电力规划 .51 2.3.5 中长期运营模拟与评估 .53 3. 构建科学的电力规划体系 57 3.1 构建科学电力规划的必要性 .57 3.1.1 电力市场化改革的需要 .57 3.1.2 从全局性、客观性、全面性考虑全社会最佳、符合科学发展观，改变利益部门化的必要条件 .58 3.1.3 与国际接轨，汲取国际上先进的规划方法的需要 .59 3.2 构建科学电力规划的基础研究 .60 3.2.1 新规划方法的原则 .60 43.2.2 新规划中环境保护的研究成果要得以体现 .63 3.2.3 各行业用电的分析研究、需求侧管理成果的运用 .65 3.2.4 学术界对规划研究的其他成果得以反映 .66 3.3 中国电力的增长特性 .67 3.3.1 电力弹性 .67 3.3.2 电力单耗 .74 3.3.3 人均用电 .79 3.3.4 边际特征 .80 3.4 中国节能潜力与节能措施 .81 3.4.1 中国节能潜力 .82 3.4.2 中国节能措施 .85 3.5 中国节能对电力需求的影响 .90 3.5.1 全社会能耗与电耗的关系 .90 3.5.2 GDP 能耗与电耗的关系 90 3.5.3 能耗与电耗相关性的实证分析 .91 3.6 我国中长期电力需求预测 .93 3.6.1 中国中长期经济发展预测 .93 3.6.2 中长期电力需求预测的相关参数估计 .96 3.6.3 电力需求预测结果 .98 4.科学电力规划的可靠性准则 100 4.1 可靠性准则的基本概念 .100 4.2 可靠性准则的基本方法 .102 4.3 可靠性水平与备用率的相关性分析 .106 4.3.1 EFOR 对可靠性的影响 106 4.3.2 系统规模对可靠性的影响 .107 4.3.3 电源结构对可靠性的影响 .108 4.4 最优可靠性指标的计算 .108 4.5 对十五期间可靠性水平与备用容量的实证分析 .109 4.5.1 可靠性水平的影响因素分析 .109 4.5.2 对十五期间可靠性水平与备用容量的实证分析 110 5.主要结论和建议 113 51 中国电力规划的现状和存在的问题 1.1 电力发展规划的一般概念 1.1.1 电力规划的概念 规划（ plan）这个术语在辞海中的解释就是打算，一种对未来目标和达成这一目标的方法、手段进行的总体设计。具体包括定义组织的目标，制定全局战略的实现这一目标。 开发一个全面的分层规划体系的协调所涉及到的各分支机构的活动。在中国有关规划的概念中还有一个“计划” 。通常的分类把较远期的叫作规划，较近期的叫做计划，而在实践中统统把一年内的称之为计划，超过一年的称为规划， 3－ 5 年的是短期规划， 10－ 15 年的叫中期规划， 20 年以上的叫远期规划。在实践中也可以按规划的周期或规划的水平年来称呼，例如电力工业2020 年规划就是以 2020 年为规划最终年份的规划。应用于整体组织的，为组织设立总体目标和寻求组织在环境中 的地位的规划称为战略规划（ strategic plan） 。而规定总体目标如何实现的细节的计划称之为作业计划。 电力系统规划是预见电力系统中潜在的技术和经济问题， 以及系统内的不充裕性，建议可能解决的发展方案（例如增加新设备和线路等）及投资的工作，在决策过程中要考虑技术、经济、社会和环境等许多因素，研究电力工业与其它各国民经济部门间的合理比例关系，电力工业内部发、输、变之间的比例关系，电力工业的发展速度、发展规模，电力工业布局，燃料动力平衡，电力工业科学技术进步，电力工业经济效果等重大问题，做出长远的科学的安排。 1.1.2 电力规划的分类 （ 1） 电力规划的特点 电力规划与其他规划相比存在着显著的不同点。 第一，电力是一个产需随时平衡的产业。这使得电力规划必须进行电力平衡作业。电力供需的不平衡给社会带来的后果有时是十分严重的，而电力的需求又是 24 小时不断在变化的。为了满足这种特性，电力工业的产能必须大于需求，6超出的部分称作备用。备用小了对社会对经济不利，备用大了又会造成设备利用率下降造成全社会的浪费，因而电力规划可以说是备用选取的艺术成果。 第二，目标的多重性。现在可以看到一个合格的电力规划应当包括实现对社会、对政府、对个人的各种目标，例如产业增长，满足需求合理利润率，足够的市场份额，对命脉产业的控制度，质量与安全，研发与技术进步，环境生产的保护，企业的社会责任，效率，风险以及全社会成本最低等。 第三，规划边界条件的不确定性。 由于电力规划同全社会、各种电力需求者、主要的供给条件（一次能源的生产供应、设备的供给、国土、水资源、环境空间等）有着紧密的关联度，它们当中的任何一个因素发生变化都会影响到电力规划的产出结果， 而且事实上这些边界条件每年都在变动，因而电力规划必须滚动修订，而且滚动的周期相当短，根据近年来的经验，一般 1-2 年就需要滚动修订一次。 第四，规划的层次性。电力规划的层次性源于电网的层次性。电网是由各级地区的输电网、配电网构成的，电网安全性分层管理这是电力工业的自身的客观规律，已经纳入到各类规范规程，所以规划也要遵循分层分区的原则，但不管怎样分，电网规划必须是统一的。 （ 2）电力规划按时间划分为长期规划、中期规划以及短期规划 长期规划也叫远景规划，规划期一般为十五年以上至三十年。长远规划是战略性计划，在电力规划中占有特别重要的地位。它的主要任务是确定并解决电力工业发展中的重大问题，如确定电力工业发展的战略目标、战略重点，调整电力生产结构，合理开发和利用动力资源，实现电力生产的合理布局，确定电力科学技术的发展方向，采用重大的技术经济措施，预测用电增长的趋势及电力负荷的构成和分布规律等。 中期规划一般为十到十五年计划。我国过去基本不做十五年以上的规划，故一般将中期规划称为长远规划。中期规划也属于战略性计划，只是在确定战略目标等任务时，比长远规划略为具体一些，细致一些，明确一些，不确定因素也少一些。 短期规划是指五年计划，支持近期的系统发展需要。制定五年规划的基本依据是中长期规划，是中长期规划的继续和深入化、具体化。由于这种计划的期限7较短，不确定性因素较少，能见度较高，因而可比较准确的衡量计划期各种因素的变动及其影响，可以在人力、物力、财力等综合平衡的基础上将长期规划中提出的各项任务具体化， 可以对形成中长期规划中的战略目标的措施作出具体的安排，使中长期计划的执行成为可能。 （3）按电力生产的主要环节电力规划可划分 为发电规划和电网规划 发电规划也称电源开发规划。 发电规划的目的， 是根据规划预期的电力需要，在保证规定的供电可靠性条件下制定最经济的新增供电能力计划。 发电规划的内容包括负荷预测，电力电量平衡（包括确保规定的备用电量） ，确定经济合理的电源结构，确定各种形式的发电厂的建设地点和建设时间，调查和落实各电厂的运行条件、与系统的协调、以及燃料费用等的影响，选出最佳的电源结构和最佳的电源建设方案。 由于电能的生产与消费的同时性特点， 要求电能的生产与消费之间保持等量平衡。电能从电厂送达用户，中间要经过送变配电各个环节，如果其中的某个环节发生障碍，就会破坏电能的生产与消费之间的平衡，整个电力系统的供电可靠性就将受到影响。因此，在做好发电规划的同时，也应做好送、变、配电设备的建设规划。 没有经济合理的与电源发展规划相适应的电网建设规划， 并付之实施，最佳的发电规划是不能实现的。编制电网规划主要考虑两个因素，即需电多少及地点、电源大小及地点。同时还应了解需求月供电能力随时变化的规律，将两者经济可靠的结合起来。 1.1.3 电力规划的主要内容 电力规划的任务是研究分析电力开发的战略性条件，探寻发展规律，提出电力企业远景发展的战略、目标和方针，对电源开发及网络发展做出决策。 电力规划是一个系统性工程，牵涉面广。电力发展规划应在有关设计规程、导则的指导下，在充分调查研究的基础上，根据社会经济发展规划，经过论证比较，形成多方案的电力系统发展规划。电力发展规划必须进行近、中、远期规划。主要内容包括 （ 1）分析现有电力系统概况。分析现有 电力系统规模，电力市场构成、供需状况、电力系统的设备和运行状况、与周边地区电力系统的关系、系统存在的8问题等。分析电力工业现状并明确存在的问题，是电力规划的基本出发点。 （ 2）电力需求预测。电力需求预测是电 力规划最重要的组成部分，必须在分析研究电力需求发展、 组成及负荷的特性， 进行广泛的社会市场调查的基础上，总结分析电力市场发展的趋势及电力消耗的各项主要指标， 分析政府提出的社会经济发展规划以及产业结构变化情况，找出与电力需求发展相关的因素和规律，从而得出电力需求预测各项指标。同时，必须预测所在系统的电力负荷特性，进行分区电力需求预测。电力需求预测必须有多方案的预测结果，以适应发展的不确定性。 国民经济各部门及人民物质文化生活对电力电量的需求的不断增长是电力工业发展的基本推动力，也是电力工业发展的基本依据。因此，准确地预报用户对电力电量的需要量及其特性，是电力规划的基础工作。 （ 3）电源规划。电源的种类、分布、特 性及规划方案直接影响到电网规划方案、系统运行的可靠性、稳定性和经济性，是电力规划的重要组成部分。电源规划应根据电力需求预测结果，对规划的全区及分区进行电力电量平衡，在考虑满足电力需求、发展需求和系统安全、稳定、经济运行的前提下，根据自身能源状况进行电源规划。同时，根据相邻地区的资源状况，从资源优化配置的角度出发， 论证区域间电力交换的可行性和数量， 提高社会整体效益和企业的经济效益。电源规划必须进行多方案优化，以实现区域资源最大优化效益。 （ 4）电网规划。电网是实现电力供应的 重要环节，主要包括输电网和配电网，合理、强大的电网是发电、输电、用电顺利进行的根本保证，电网规划必须根据电源分布、负荷分布、区域间功率交换、设备制度供应、技术条件、建设条件、资金供应的因素来规划网络结构，在进行多网络结构方案技术、经济比较的基础上，提出经济、可行、满足需要的电网规划方案。电网规划必须进行配电网规划。 （ 5）联网系统。考虑与周边系统联网的 可能性和实施方案，通过不同地区负荷自然互补特性， 降低系统整体备用容量，节约投资，以提高系统运行抗风险能力和整体效益。 （ 6）大中型电厂发电机组的选择。应优 先考虑安装大容量的机组。随着电网的扩大，系统用电结构和用电方式的变化，系统中峰谷差越来越大，因此，调峰问题越来越突出，在电力规划中也应注意调峰机组的安排。 9（ 7）制定节能规划。在电力规划中因地 制宜地对现有中、低压机组地改造做出安排也是电力工业内部节能的一个主要方面。 （ 8）一次能源和设备供应。电力生产需要大量一次能源，主要有煤炭、油、气、核原料等，根据电源结构及能源供应市场，对能源供应做出平衡、规划。同时，分析能源条件和交通运输条件，针对国内外电力设备供应状况、价格、资金市场，对设备供应做出评价。 （ 9）环境评价。电力工业同样产生污染 ，必须对电力发展所造成的对环境的污染做出研究和评价， 采取必要的措施，使之符合可持续发展战略政策。 （ 10）资金筹措和经济效益评价。估算电力发展所必须投入的资金以及筹措途径、方式，提出规划期内的资金流；对电力发展做出比较详细的经济效益分析和评价，预测电价。 （ 11）人力资源规划。人是社会发展的主体，电力系统的不断发展需要大量的管理、技术人才。根据电力规划方案，提出企业对各种人力资源的结构、需求和配置方案，应考虑人才储备和培训。 1.1.4 电力规划的编制方法 电力规划编制的主要原则电力发展规划应遵循科学、客观、全面、合理、经济、可操作、满足社会经济发展和人民生活需要、与社会各行业协调发展、满足技术规程要求、有利于运行管理、适度超前的原则。电力发展规划必须进行近期、中期和远景规划，做到近细远粗、远近结合。近期规划是解决问题，远景规划是发展问题。 编制原则 是在分析当前规划工作存在的问题和吸收借鉴国外先进经验的基础上，强调加强电力市场的调查分析和预测工作，为积极开拓电力市场服务；强调坚持全国、区域电力资源优化配置的原则；贯彻节能及重视环保的精神；强调坚持可持续发展战略；强调电力工业结构调整优化，强调坚持并不断完善“大家办电厂，国家管电网”的原则，加强项目资本金制度、采取合理融资模式为重点的投融资规划， 强调加强规划期电价预测分析工作， 强调加强规划的管理工作，强调加强综合评价等。 （ 1）电源开发规划的程序 10○1资料的收集和论证。主要是厂址、发电能源及用户用电资料的收集（调查研究）和评价，并进行电力负荷预测。 ○2确定供电能力。根据用户用电需要及电力系统的备用要求，提出电力系统必须具备的供电能力（或发电能力） 。 ○3电力电量平衡。电力电量平衡包括能源供需预测，电源结构论证，以及发电项目和主要输电项目的技术经济论证。 ○4提出各种可能的电源开发方案， 根据规划地区内的动力资源条件及电厂厂址条件提出各种可能的电厂建设方案。 ○5资金与经济效益评估。对各种可能的电源开发方案进行经济性评价。这种评价包括投资估算，年经营费用计算，以及技术经济效果指标的计算，并对各方方案的经济性指标作对比分析。 ○6确定最佳电源开发规划。最佳的电源开发规划应该在满足用户用电需要，保证供电可靠性，与整个电力系统的配合，能源的使用及效率，对环境的适应，对电力系统开发的适应， 及经济效果指标等方面均是最佳的或综合起来是比较好的。 传统的电网规划的依据有三个一是规划期间的负荷增长及电源规划方案；二是作为技术依据的安全稳定导则和电力系统技术导则等；三是规划目标，即以电力建设和运行费用最小为目标。 （ 2）电网规划编制程序 ○1原始资料的收集和论证。主要工作为地区用电需求预测规划等，一般须具备以下一些基础资料和数据 a 规划年度负荷预测资料。包括负荷 总水平、分区及分变电所的电力电量预测数据，以及必要的负荷特性参数。 b 设计年度电源（现有和新增）情况，包括厂址位置、装机容量、单机容量和机组类型等。对水电厂，还应 有不同水文年发电量、保证出力、受阻容量、重复容量、调节特性等。 c 现有电网（包括在建和已列入基建计划的线路和变电所）系统图和有关参数，包括电压等级、网络结线、 线路长度、导线型号，变电所主变容量、型式、台数等。对于规划网 络的发展情况，主要包括可能架设11新线路的路径、长度，变电所扩建 和待建变电所所址资料，施工建设条件等。 ○2制定连接系统规划。根据电源和地区负荷分布及线路地址条件，制定电网规划时必须满足一定的技术标准。我国电网规划依据的技术标准主要是电力系统安全稳定导则和电力系统技术导则 。这些技术标准是属于强制性标准。 ○3环境条件分析，包括 a 确定供电薄弱环节。供电薄弱环节主要是指原有线路的送电能力或原有系统的设备容量不能满足供电地区的用电需要，或出于用户用电的增加及电源发电能力的增加，原有系统难以适应这种变化，必须对原有输电系统进行更新改造。 b 确定不经济的设备退出运行。原有系统中的某些设备尽管还可以满足供电的需要，但由于设备已经老化，或者由于效率太低、损失过大、运行费用太高，应该及时更换新设备。 c 确定因社会环境条件变化而必须改建或迁建的送变电项目。由于城市的建设规划、道路建设、公共设施的建设以及美化环境的要求，需要改变原有的电力系统中的某些元件的配 置（包括线路定向和变电所布置） ，及对已经规划但未建设的系统设施重新做出安排。 ○4制定规划方案。提出的各种送变电规划方案既要能满足系统供电要求，又应力求技术上先进。 ○5技术经济评价，包括 a 社会环境的适应性。分析方案是否满足社会环境方面提出的要求，并确定其满足的程度。 b 供电可靠性。分析各可行方案是否能满足规划地区的供电可靠性要求并满足的程度。 c 运行维护条件。各方案是否运行方便、灵活、便于调度。 d 供电质量。 分析各方案的投资和经营费用情况，并对各方案的经济效果指标进行计算、分析和比较。在综合分析和比较的基础上选出最佳的送变电规划方案。使电力建设和运行费用最小是规划要达到的目标。 在实际规划时通过多个方案的技术经济12比较，选择技术经济综合性能最好的方案。 （ 3）电网规划方法 电网规划方法一般可分为常规法和优化法两种。 在实际工程中以常规方法为主，优化法仅作为辅助性手段。电网规划的常规方法是项目比较法，包括方案形成、技术性能检验和方案比较三个步骤 ○1方案形成 方案形成阶段的任务是根据负荷水平、电源分布和输电容量及输电距离，拟定几个可比的网络方案。 ○2技术性能检验 根据电力系统安全稳定导则和电力系统技术导则 ，对已形成的方案进行技术性能校验。其中包括系统潮流计算、调相调压计算、系统稳定、短路电流、工频过电压、潜供电流计算等。通过技术性能校验，将不能满足要求或性能明显差于其他方案的候选方案剔除。 ○3方案比较 电力规划技术经济分析常用方法如下 电力规划技术经济分析常用方法 a 修正年限法 T1221Z ZZUUU−∆∆−式中 T－修正年限 1Z ，1U －方案１的投资和年运行费 2Z ，2U －方案２的投资和年运行费 缺点是没有考虑时间因素对资金使用的影响，比较适于两方案比较。 b 年计算费用法 iibiCU Zα式中iC －方案 i 的年计算费用 iU ，iZ －方案 i 的年运行费和投资 13bα －标准投资效果参数，正常为 Tb 的倒数 c 引入时间因素的投资及收入比较法 终值11 itFiA Ar− （ i＝１－ t） iFA -项目开始经济活动第 i 年的资金支出或收入，折算到最终一 年的价值量 t －建设期＋服务经济期年限 Ai－项目开始经济活动第 i 年发生的资金支出或收入 r – 资金增益率（或折算率） 现值11 iip iAAr−式中111 ir−称为贴现系数 ipA -第 i 年资金支出或收入折现到第一年的价值量 Ai-第 i 年资金支出或收入 d 年费用最小法 NF- 年费用（平均分布在项目经济服务期各年） Z-折算到该项目完工的那一年的投资 Z＝ 1 mttZ r− （ m 为施工年份） U-折算年运行费 11 11 1 1 1 n mmnmtttntmtt imrrUUrU−−⎡⎤⎢⎥− ⎣⎦∑∑m 为施工年限 n 为经济服务年限 t’为部分投产年份 e 内部回收率法 1 101 1 mn mnttttt tBCrr−− ∑∑m 为施工年数 n为经济使用年限 t’为工程部分投产年份 t从开始计算的年份 Bt 为各年份的收入 Ct 计算年限投资的年运行费 通过方案的技术经济比较，选择出综合性能最佳的方案。 1.2 中国电力规划的法规、规章 在中国，电力发展规划方法分为国家规划和企业规划，编制国家计划是政府部门的职责，因而必须依照政府的规定进行。 141.2.1 2002 年以前的规划管理 在中国，经济和社会发展规划是由国家发改委（计委）负责的，从规划体系的结构来说形成了全国的规划纲要专项规划和地区规划这样的双线体系。 电力规划属于专项规划，是整个规划体系的主要组成部分。但是在国家计委系统并未形成规范的电力规划的规章， 因而产业部门出台的有关规章成了编制产业发展规划的基础性文件。 电力规划的制订首先要以电力法为基础。 另外原电力工业部关于电力发展规划的编制曾下发了一系列文件。 以下为相关规划文件 1关于颁发电力发展规划编制原则的通知（电计 [1997]730 号） ； 2印发关于加强电网规划计划管理的若干意见的通知（电计 [1997]464号） ； 3关于调整电力结构、 优化滚动修订 “九五” 后 3年计划的通知 （电计 [1998]15号） ； 4转发国家计委“关于开展全国天然气利用 规划编制工作有关具体事宜的通知”的通知（计规划 [1998]88 号） ； 5关于编制电力公司七年电力发展规划纲要的通知（办计 [1998]78 号）以及关于编制电力公司“七年电力发展规划”纲要的补充通知（计规划 [1999]3 号） ； 6关于开展全国电力系统联网规划研究工作的通知（国电计 [1998]111 号） 7关于抓紧做好城市电网规划工作的通知（计电网 [1998]28 号） ； 1.2.2 进行市场化改革规划工作的变化 2002年2月国务院颁发文件，对电力工业体制实施改革。这次改革重组了我国电力工业，中央层面形成了直属国资委的五个跨地区的发电集团、两个电网公司、四个辅业公司，加上以前已形成的神华、三峡、国投、地投，两个从事核电开发的集团，中国电力产业形成群雄并踞的格局。 因为电力规划是一项非常复杂的系统工程 ,其复杂性突出地表现在其具有规15模大、不确定和不精细因素多、涉及部门和专业领域广的特点。电力规划工作不仅需要大量有关社会经济发展的历史数据及其分析,还需对电力供需现状进行深入的调查,同时亦要对社会经济发展有比较全面的认识和准确的把握。在市场经济条件下进行电力规划与计划经济体制下的思路和方法有明显的差异。 市场经济条件下的电力企业,以追求企 业经济效益最大化为目标, 充分考虑投资回报,特别是电力体制改革后,随着厂网分开,电源规划和电网规划协调统一显得尤为重要。因此充分发挥市场对资源配置的基础性作用,确保电源、电网、地方经济的协调性、安全性以及水电、火电、核电和新能源结构的科学性和合理性等,对电力规划提出了新的要求,迫切需要电力规划者 拓宽规划思路,进行规划设计思想观念的变革。 电力规划编制的总体指导思想是微观层面上，充分信任市场配置资源的基础作用， 通过电价改革， 尊重每个市场主体理性决策的权利， 让市场的归于市场。宏观层面上，则应着眼于长远，充分了解我国资源秉赋及国民经济可持续发展对电力的需求，从一时的供需波动中有所超脱，即“让市场的归于市场”，“让规划的回到规划”。 市场经济条件下电力规划编制的总体原则应是在国发 5 号文件的原则规定下，加强市场经济条件下的规划工作，具体如下 （1）进一步明确规划目标 电力工业发展的目标是实现以最经济的方式向用户提供数量充足、安全可靠、质量合格、价格合理的电力商品和服务，满足国民经济发展和人民生活水平日益提高的需要。 电力发展规划的目标在更大范围内进行资源优化配置， 从长期、全局和战略高度对市场需求、电源供应、电网结构、投资结构、环境保护等进行优化，为实现电力工业的可持续发展，实现电力工业发展的目标做好基础工作。无论是市场经济还是计划经济，规划工作的目标应是相同的。发生变化的只是规划工作的作用、体制、方法等。 （2）正确理解规划作用的变化 在计划经济时期，规划的作用无疑是至高无上的，是指令性的，政府及有关电力部门等严格按照上级制定的规划建设电源与电网， 下级没有必要或者说没有动力去考虑市场需求等因素的变化。 市场经济条件下规划的作用显然不再可能是16指令性的，这不符合建立市场经济的目的，也不符合市场经济运行的基本原则。首先，市场经济是以需求为导向的经济，电源、电网建设必然要通过电价这一杠杆的调节，市场经济要求市场的参与者是具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体，电力建设项目的决策也必然将是分散的，市场投资者必须能自主决定是否建设、何时、何地建设及建设何项目，市场经济条件下的规划只能是更大范围资源优化配置的基础，市场投资者自主在规划范围内进行选择，政府只能通过制定法律和政策，引导投资者按规划方案实施。 （3）及时调整规划工作的管理和工作体制 计划经济条件下规划工作的地位和作用决定了规划工作的管理与工作体制是自上而下的，1997 年 12 月 31 日颁布的电力发展规划编制原则针对当时的情况，曾做出一些规定，但难以适应今天的现实。我国正逐步推进电力体制的市场化改革， 逐步取消各级电力行业主管部门， 如电力工业部， 各省的电力局等。电力工业部和各省电力局的行业管理职责（包括规划）已经、正在或即将移交给有关部门。但全国及各电网电力发展规划工作所对应的是巨大的工作量、巨大的人力与物力投入和巨大的责任，这些是否能十分顺利和完整的移交呢“十五”的电力规划显然难以象“九五”和“九五”以前那样，由计委、电力工业部和各网省电力工业局制定的规划做目标， 由电力工业部和各网省电力局组织并作为主体参与实施。电力体制市场化改革的当前目标之一仍是政企分开、厂网分开。各级电力公司显然不可能再作为电源投资的主体参与电源建设， 同时也没有了作为电力发展规划实施责任方的相应责任。因此，及时调整规划工作的管理与工作体制，明确规划工作的责任主体，适应今天的现实，并符合市场化改革的发展方向是一项非常紧迫的任务。 根据市场经济条件下规划工作的地位和作用及我国电力工业的特点， 推进西电东送、南北互供、全国联网，实现更大范围内的资源优化配置是一项长期、艰巨和复杂的工作，因此建议 a）在国家层面上建立规划领导机构是十分必要的。其主要职责就是负责组织有关机构定期编制、颁布全国电力发展规划， “抓大放小” ，在总体上把握电力工业走更大范围资源优化配置和可持续发展的道路，而不管具体的项目决策，为电力投资者提供规划指导，为有关部门制定政策提供建议。 17b）规划编制工作的规范化和制度化至关重要。建议五年规划每年修订1次，每年的年中（如6月1日）定期颁布，中期规划每3年修订1次，长期规划每5年修订1次，有重大变化及时修改、调整。要组织相关机构对电力中长期发展规划进行“滚动调整”。“滚动调整” 即根据电力供需形势和国家整体需要进行的调整。 这样才可能为市场投资者提供公开、 及时的指导， 为其自主决策提供基础。 c） 国家层面的规划领导机构要有适当的人力和足够的经费来组织有关机构开展规划的编制工作，根据规划工作的内容不同，有关机构可以是任何电网公司、电源公司、中介机构等，也可以是上述公司的组合。在目前阶段建议充分发挥国家电力公司系统的综合资源优势（人、财、管理、经验等） 。 d）制定科学合理的政策引导规划的实施 。市场经济条件下规划的实施显然无法采取计划经济的办法，因此，制定科学合理的政策引导投资者按规划方案实施非常重要。不能指望外国投资者从“讲政治”的高度投资西部大开发项目，也不应要求国有企业不讲企业投资效益而投资某一个项目， 政府有关部门只能以科学合理的规划为基础，制定有利于规划实施的科学合理的政策来推动规划的实施，使国家企业双方得益。在计划经济时期曾规定，当“项目的国民经济评价的结果与财务评价的结果矛盾时，要以国民经济评价的结果决定项目” ，在市场经济条件下，这句话应改为，当“项目的国民经济评价的结果与财务评价的结果矛盾时，要调整现行的财务政策使财务评价的结果与国民经济评价的结果一致，甚至好于国民经济评价的结果” 。使投资者愿意投资有利于更大范围内资源优化配置的项目。 1.3 中国电力规划的实践 1.3.1 中国实行五年计划的规划体制 建国以来共实行了十个五年计划， 从 2006 年起正在实施第十一个五年计划。 从我国国民经济的发展历程看，电力规划工作经历了四个阶段。 第一阶段包括三年恢复和“一五”计划时期，这阶段我国经济建设全面学习苏联， 实行计划经济体制。 在苏联专家的帮助和指导下， 开始编制五年电力计划。电力工业“一五”计划执行良好，超额完成了各项计划指标。 18第二阶段是在动荡中度过的。自“二五”计划起，我国开始探索自己的发展道路。但由于 1958 年“大跃进”浪潮席卷全国， 1966 年又开始了史无前例的文化大革命，这期间电力工业受到重大冲击，电力计划工作受到严重干扰，在动荡中支撑着，但由于“一五” 、 “二五”期间投产的建设项目相继发挥作用，用电急剧增长。从 1958 年到 1970 年，发电量年平均增长达到 14.8，但仍不能适应国民经济增长的需要。从 1970 年开始，各电网出现不同程度的缺电局面，严重时高达 15左右。这期间每年编制电力计划都希望能尽快改变这种状态。 第三阶段实行改革开放，从计划经济逐步转入社会主义市场经济。电力工业贯彻改革开放方针， 1980 年首先开展集资办电，突破了独家办电模式，拓宽了资金渠道，加快了电力发展速度。同时，九十年代开始国家实施产业结构调整，国民经济稳步增长，相应用电量的增长减缓，加上发电能力增长迅速，使得从1995 年开始电力供需矛盾出现缓解，逐步实现不再拉闸限电。 “九五”时期是电力工业重要的发展阶段, 到 2000 年全国总装机容量突破 3 亿 kW, 从而成功地解决了长期以来的电力紧缺局面, 基本实现电力供求平衡, 电力工业开始由卖方市场转入买方市场。 第四阶段是 2002 年 2 月国务院批准了电力体制改革方案，明确了电力体制改革的总体目标和厂网分开、重组国有电力资产，组建电网、发电公司，以及竞价上网、实行电价新机制的基本原则。在刚刚过去的“十五”期间，我国电力工业发展迅速，基本满足了国民经济和社会发展对电力工业的需求。我国发电装机容量和年发电量已位居世界第二位，电力装备水平有了很大提高,大容量、高参数、高效率的大机组快速增长,电网的覆盖面和现代化程度不断提高, 我国电力工业已经进入大机组、大电网、西电东送、全国联网的新的发展阶段。电力工业正向高效、环保、安全、经济的更高目标迈进。 “十五”期间电力工业的快速发展使电力供应能力保持了较高水平，基本适应了国民经济增长的需求。中国电力产业的五年计划在十五期间发生了较大变化，即从五年计划变为五年规划。规划更加体现其全面性、客观性、前瞻性、政策性。面对“十一五”时期，电力产业应该进行更加科学的电力规划。科学的电力规划体系应由政府部门主导并决策，企业和中介机构广泛参与， 并切实发挥专家的作用。 衡量电力规划体系科学与否，要看其是否具有全局性、权威性、前瞻性和包容性。电力行业规划应实现动态管19理，五年规划应每年修订一次，中期规划应 3 年修订一次，长期规划应 5 年修订一次，这样才能保证规划成果的有效性。 1.3.2 电力发展规划所要解决的主要问题 （1）产业结构调整问题 产业结构存在的主要问题是单位机组容量虽有所上升，但总体仍然偏小；洁净发电的比例有待进一步提高；技术经济指标仍需改善；电源电网间的比例关系不协调。要靠产业政策限制新的小火电机组建设，并用政策引导或迫使现役小机组关闭。采取措施鼓励超临界、超超临界机组的研发和推广。电力工业在保持超前发展的同时, 还必须实施电力产业结构调整。坚持发展中调整结构,结构调整中保持较快发展。为此, 应做好以下几点 ①大力进行电源结构调整, 提高效率和效益； ②实行电网和电源协调发展, 解决长期形成的电网薄弱问题； ③加大技术结构调整力度, 提高电力工业技术装备水平和科技含量。 （2）电力投融资问题 电力工业投融资工作中，政府的职能定位有待进一步规范；电力工业投资风险的约束机制不健全，各大发电集团，尤其是大电网公司的资本金缺口较大；输配电价不到位，电网企业资产负债率高，融资能力严重不足；缺少鼓励新能源与可再生能源的投融资政策，激励措施乏力；节能投资渠道少，电力用户需求侧管理资金来源不明确，没有形成稳定的投融资机制。 （3）可再生能源问题 首先是小水电的发展。我国 5 万千瓦以下的小水电资源量为 1.25 亿千瓦，遍及全国 30 个省市、白治区的 1600 多个县市，资金、电价、土地主要指有些地方违法占用农民土地、市场等问题突出，企业负担沉重，难以滚动发展。 其次是风电的发展。我国对可再生能源的技术研发投入太少，致使风电发展缓慢，产业化、商品化程度非常低，风电产生的电能在时序上与需求的匹配性较差，风电的供应成本还不具备与常规能源产品竞争的能力。 （4）电价改革问题 建议尽快建立正常的价格管理体制，明确上网电价体系的设计，并使输配电20价尽快到位。销售电价要在上网电价、输配电价改革的基础上及时改革和调整，要研究煤、电联动机制，建立电价调节基金。电网的输配电价确定之后，电网公司销售电价中不得加价及收取任何电价以外的费用。 （5）环保与资源节约问题 建议以政府为责任主体积极推进电力需求侧管理，制定科学的产业政策，通过规划和产业政策实现资源的优化配置；加大电力产业结构调整力度，加大对电源、电网、需求侧技术改造，提高电力能源利用效率；根据清洁生产促进法的要求，研究制定电力清洁生产指标评价体系及实施办法、电力清洁生产审计指南等，逐步建立和完善电力行业资源节约、清洁生产指标和标准体系，以及相关的信息统计、分析及发布制度。 （6）电力工业节能问题 电力部门节能主要是降低发电煤耗、 厂用电和线损率， 提高用电效率。 因此，新建燃煤发电厂要尽量采用超临界和超超临界机组，要将传统的计划用电、节约用电转变为电力需求侧管理。 （7）煤电运平衡问题 我国电煤供应受运输、储存条件和电价政策的制约，实现煤、电、运平衡的基本条件还很不完善。当前煤炭需求激增，局部资源紧张，导致一些地方停机和煤质下降，也给铁路运输带来压力；电煤价格上涨过快，计划合同受到冲击，流通环节加价过高等问题，对煤、电、运的平衡造成负面影响。 （ 8）农村电力改革与发展问题 随着各省、市、区国有资产监管机构的成立，一些地方的农电部门由国资委管理，带来农电管理格局的变化。随之出现一些新问题，如在用电量小的欠发达地区，电网企业的财务负担加重、还货压力增大； “两改一同价”后，农村电价缺乏合理的形成机制，给电力企业造成经营管理上的新矛盾。 1.3.3 电力发展规划实施的结果 回顾电力工业改革发展历程, 电力规划作为电力系统的龙头, 对电力工业发展起到导向或蓝图作用, 功不可没, 不可忽视。 在包括三年恢复时期和“一五”计划时期的第一阶段，在计划经济体制下，21我国全面学习苏联编制了第一个五年电力计划。 电力工业 “一五” 计划执行良好，超额完成了各项计划指标。新中国的电力工业基本建立起来。 第二阶段里，从“二五”计划起，由于受到大跃进、三年自然灾害，特别是文化大革命的影响，电力工业受到重大冲击，电力计划工作受到严重干扰，这期间每年编制的电力计划都希望能尽快改变全国