《中国开征碳税问题研究 详细的技术报告》.pdf

1中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究 Research on Levying Carbon Tax in China 详细的技术报告详细的技术报告详细的技术报告详细的技术报告 Full Technical Report 财政部财政科学研究所 Research Institute for Fiscal Science 课题组 Research Team 2009年9月 September, 2009 2能源基金会资助项目能源基金会资助项目能源基金会资助项目能源基金会资助项目 中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究 详细的技术报告详细的技术报告详细的技术报告详细的技术报告 财政部财政科学研究所 课题组 2009年9月 3中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究 课题组主要成员 苏 明（财政部财科所副所长 ，研究员 ） 傅志华 （财政部财科所研究员 ） 许 文（财政部财科所副研究员 ） 李 欣（财政部财科所副研究员 ） 王志刚 （财政部财科所副研究员 ） 梁 强（财政部财科所助理研究员 ） 4目目目目 录录录录 前言前言前言前言 -------------------------------------------------------------------------------3-6 技术报告技术报告技术报告技术报告 中国开征碳税问题研究 中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究 ------------------------------7-87 一一一 一、 、、 、开征碳税的必要性和可行性分析 开征碳税的必要性和可行性分析开征碳税的必要性和可行性分析开征碳税的必要性和可行性分析 --------------------------7-14 （一）碳税的概念 ------------------------------------------------------------7-8 （二）征收碳税的理论基础 --------------------------------------------------8-10 （三）我国开征碳税的必要性 ----------------------------------------------10-12 （四）在我国开征碳税的可行性 -------------------------------------------13-14 二二二 二、 、、 、碳税的国际经验与借鉴 碳税的国际经验与借鉴碳税的国际经验与借鉴碳税的国际经验与借鉴 -------------------------------------------15-25 （一）国外开征碳税的过程和现状 ----------------------------------------15-22 （二）国外碳税的实施效果 -------------------------------------------------22-23 （三）国外开征碳税的经验和启示 ----------------------------------------24-25 三三三 三、 、、 、我国开征碳税的制度设计方案 我国开征碳税的制度设计方案我国开征碳税的制度设计方案我国开征碳税的制度设计方案 --------------------------------26-34 （一）碳税的开征目标和原则 ----------------------------------------------26-27 （二）碳税税制要素的设计 -------------------------------------------------27-33 （三）碳税的其他制度规定 -------------------------------------------------33-34 四四四 四、 、、 、我国碳税的实施框架设计 我国碳税的实施框架设计我国碳税的实施框架设计我国碳税的实施框架设计 ---------------------------------------35-42 （一）碳税的功能定位 -------------------------------------------------------35-37 （二）碳税的实施路线图 ----------------------------------------------------37-40 （三）开征碳税的相关配套政策 -------------------------------------------40-42 五五五 五、 、、 、我国 我国我国我国 开征开征开征开征 碳税碳税碳税碳税 的效果预测和影响评价的效果预测和影响评价的效果预测和影响评价的效果预测和影响评价 ----------------------43-69 5（一）模型和相关设定 -------------------------------------------------------43 （二）静态分析的结果 -------------------------------------------------------43-48 （三）动态分析的结果 -------------------------------------------------------48-50 （四）相关结论 ----------------------------------------------------------------50-69 附录附录附录附录 碳税 CGE 模型 --------------------------------------------------------70-84 主要主要主要主要 参考文献参考文献参考文献参考文献 -------------------------------------------------------------------85-87 6前前前前 言言言言 大量使用化石燃料使得向大气中排放的温室气体 增加，导致全球性气候变化和环境变化，这已成为国际社会普遍关注的热点环境问题。由于二氧化碳（ CO2）是最主要的温室气体之一，能源系统又是最主要的 CO2 排放源 ，因此目前温室气体排放控制的重点集中在能源系统 CO2排放的削减上。在各种减缓气候变化的政策工具中，碳税被认为是减少碳排放的一种重要经济手段。目前世界上已有一些国家征收碳税，如芬兰、瑞典、丹麦、荷兰、挪威、日本等，效果较好。还有一些国家和地区也在积极探索之中。 中国作为能源消耗大国和 CO2 排放大国之一，节能和减排的压力也 与日俱增 ，节能减排工作已经成为政府重要 的政策目标。除全面采取必要的法律、行政措施外，包括环境税（碳税）在内的经济政策措施，自然成为推动节能减排的重要手段加以考虑。 碳税虽然能够取得显著的减排效果，但 征收碳税将会在一定程度上影响能源的价格、能源供应与需求 ，从而对经济增长等方面造成影响。因而，有必要就碳税问题及其对我国社会、经济、环境等方面的综合影响进行深入研究，从而合理制定相关的碳税制度和政策，在促进节能7减排的同时，将其对经济的不利影响降到最低限度。 正是基于这些因素的考虑，财政部财政科学研究所近年来致力于包括炭税在内的环境税收制度以及节能减排财税 政策措施的研究。 2008 年 7 月，能源基金会立项中国开征碳税问题研究，使我们在这方面的研究工作得以快速推进。自本项目立项以来，课题组会同相关协作单位的专家开展了大量调查研究工作，包括与政府相关管理部门官员一起赴广东、山东、辽宁等地进行实地调研，参加相关部门组团赴德国、瑞典等国考察，对国内外与能源消耗、环境保护、相关税费政策等问题进行了系统的调查研究和分析，并取得了相应的科研成果。课题组先后于 2008 年 7 月和 2009 年 2 月在北京召开碳税问题研讨咨询会，邀请国家发改委、财政部、环境保护部、国家税务总局等决策部 门的有关领导，以及发改委能源所、环保部环境规划研究院、清华大学、税务总局税收科学研究所和财政部财政科学研究所等研究部门的专家，共同探讨在中国开征碳税的必要性、可行性以及基本制度建设等问题。 课题组经过将近一年时间的研究，并充分吸收各方面专家的咨询意见，经反复修改和完善，形成了这份研究报告。本报告在必要的理论分析和国际经验借鉴基础上，对我国碳税的基本税收制度以及开征碳税的 “路线图 ”提出了基本的设计思路。我们认为，在中国开征碳税的条件基本成熟。 根据开征碳税的模拟效果分析，我国在近期实施碳税政策也是可行的。本报告 提出，在中国 开征碳税的 近8期政策目标是 ，通过出台对对煤、石油、天然气等化石燃料消费的税收政策，形成符合我国实际国情的碳税制度，控制温室气体的排放，表明我国在应对全球气候变化和环境保护方面的坚定立场；同时，通过碳税政策实现能源的节约和其他污染物的减排，促进 国家“十一五 ”规划设定的节能 减排 目标的实现 。开征碳税 的长期政策目标是 ，应对全球气候变化、节约能源和保护环境，发展低碳经济；提高能源效率 ，协调能源、经济和环境的关系， 实现我国经济社会的可持续发展 ；建立人和自然和谐的关系， 为建设生态文明和环境友好型社会提供政策保障 。当然，我国碳税的开征涉及到国际协约中发展中国家在应对全球气候变化上承担的责任、我国政府在应对全球气候变化上的态度、与现有对能源征税的税种之间的协调、矿产资源和能源等生产要素价格形成机制的完善程度、制定相关法律等多方面因素的影响。为了推动碳税出台，减少碳税实施的阻力和负面效应，碳税制度设计还需要遵循渐进的改革思路，采取低税率起步、以后再逐渐小幅度提升等措施。 在本课题的研究过程中，杨朝飞司长、史耀斌司长、贾康所长、周凤起研究员、姜克隽研究员、胡秀莲研究员、孙钢研究员、王金南研究员、葛察忠研究员、沈宏处长、黄 运副处长，世界自然基金会的杨富强博士，以及能源基金会的齐晔教授、胡敏女士等专家，给予我们宝贵的指导。在此，我们表示诚挚的谢意。当然，这个报告的文责由课题组自负。此外需要说明的是，本报告只是以财政部9财政科学研究所课题组提出的一项研究成果，其中的观点和主张不代表任何政府部门的原则倾向。虽然课题组下了很大功夫，但碳税是一个十分复杂的问题，报告涉及的研究体系、研究内容和基本结论，可能还有不妥之处，敬请各有关方面提出批评意见。 10 中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究中国开征碳税问题研究 节能减排是落实科学发展观 ，解决我国发展中面临的能源和环 境的双重压力，建立环境友好型 、资源节约型社会 ，实现可持续发展的必然要求 。碳税有利于推动消耗化石燃料产生的外部负效应内部化 ，通过增加能源的使用成本以达到减少能源消耗的目的 ，所以开征碳税是促进我国节能减排和建立环境友好型社会的有效经济手段之一 。本报告从理论与实践的结合上 ，就开征碳税的相关重要问题进行了较为深入 、系统的研究 ，推出了我国开征碳税的基本思路和建议 ，以供国家宏观决策部门参考 。 一一一一、、、、开征碳税的必要性和可行性分析开征碳税的必要性和可行性分析开征碳税的必要性和可行性分析开征碳税的必要性和可行性分析 （（（ （一 一一 一） ）） ）碳税的概念 碳税的概念碳税的概念碳税的概念 研究碳税首先必须对碳税进行概念上的认定 ，还需理清碳税与 能源税 、环境税之 间的关系 。 简单而言 ，碳税就是针对二氧化碳 （ CO2）排放征收的一种税 。更具体地看，碳税是以减少二氧化碳的排放为目的 ，对化石燃料 （如煤炭 、天然气 、汽油和柴油等 ）按照其碳含量或碳排放量征收的一种税 。而能源税一般是泛指对各种能源征收的所有税种的统称 ，包括国外征收的燃油税 、燃料税 、电力税以及我国征收的成品油消费税等各个税种 。 1 比较起来 ，碳税与能源税之间既相互联系 ，也存在着一定的区别 。两者的联系为 （ 1）在征税范围上 ，碳税与能源税有一定的交叉和重合 ，都对化石燃1 在有些国家 ，能源税也直接作为一个税种的名称出现 。 11料进行征税 ；（ 2）在征收效果上 ，碳税与能源税都具有一定 的二氧化碳减排和节约能源等作用 。 但两者之间的区别为 （ 1）在产生时间上 ，对各种能源征收的能源税的产生要早于碳税 ，碳税则是在认识到排放温室气体破坏生态环境以及对全球气候变化造成影响后 ，才得以设计和出现的 ；（ 2）在征收目的上 ，碳税的二氧化碳减排征收目的更为明确 ，而能源税的初期征收目的并不是二氧化碳减排 ；（ 3）在征收范围上 ，碳税的征收范围要小于能源税 ，只针对化石能源 ，而能源税包括所有能源 ；（ 4）在计税依据上 ，碳税按照化石燃料的含碳量或碳排放量进行征收 ，而能源税一般是对能源 的数量进行征收 ；（ 5）在征税效果上 ，对于 二氧化碳减排 ，理论上根据含碳量征收的碳税效果优于不按含碳量征收的能源税 。 环境税 ，一般是泛指对为实现一定的环境保护目标而征收的所有税种的统称。三者相比较 ，环境税的外延最大 ，既包括能源税和碳税 ，也包括其他与环境保护相关的税种 ，如硫税 、氮税 、污水税等 。 （（（ （二 二二 二） ）） ）征收碳税的理论基础 征收碳税的理论基础征收碳税的理论基础征收碳税的理论基础 碳税作为环境税的一种 ，其征收的理论基础与环境税是一致的 。从理论的形成和发展来看 ，主要有以下理论基础 1、、、 、环境的负外部性 环境的负外部性环境的负外部性环境的负外部性 环境的负外部性 ，也称外部负效应或外部不经济 ，不仅包括生产中 ，而且包括在消费中 。从生产来看 ，整个生态环境是自由财富 ，在对环境的污染和破坏不征税的情况下 ，企业不负担污染和破坏环境的社会成本 ，这样会导致企业在追求利益最大化的过程中 ，对生态环境造成污破坏 。解决生产的外部不经济问题就是要求企业为污染和破坏环境付出代价 。而从消费来看 ，一种消费品如果在消费过程中对环境产生了消极作用 ，而产品价格中只包括了通过市场机制形成的成本 ，消费者没有未使用过程中的这种副作用付出相应的代价 ，就形成了消费中的负外部性 ，消费的外部性会导致无效率的结果 。 2、庇古税理论 庇古税理论庇古税理论庇古税理论 英国经济学 家庇古 （ Pigou）接受了外部性 理论 ，他认为要使环境外部成本内在化 ，需要 政府采取税收或者补贴的形式来对市场进行干预 。在其著名的 福12 利经济学 （ Economics of welfare）（ Pigou， 1920）一书中 ，庇古详尽地分析了边际私人净产值与边际社会净产值背离的原因 ，建议对边际私人纯产值大于边际社会纯产值的部门征税 ，对边际私人纯产值小于边际社会纯产值的部门实行补贴 。通过这种征税和补贴 ，就可以导致经济资源从边际私人纯产值小的地方转移到边际私人纯产值大的地方 ，以减少边际私人纯产值与边际社会纯产值之间的差距 ，其结果将使经济福利增加 。 政府根据污染所造成的危害对排污者收税 ，以税收 形式弥补私人成本和社会成本之间的差距 ，将污染的成本加到产品的价格中去 ，这种税又被称之为 “庇古税 ”（ Pigovian Taxes）。 从经济学的意义分析 ，“庇古税 ”所偏重的是效率原则，从中性立场出友 ，引导资源配置优化 ，以实现帕累托最优 （ Paretocriterion）。相比较而言 ，“庇古税 ”较之其他控制手段 ，如排污标准 、罚款 ，在同样的排污控制量的情况下 ，成本相对要低 。对此 ， Baumol and Oates（ 1971）、 Pearce and Tumer （ 1990）， 均进行了详细的量化分析 。 3、、、 、污染者付费原则 污染者付费原则污染者付费原则污染者付费原则 （（（ （ PPP 原则原则原则原则 ））） ） “污染者付费原则 ”的提出是为了解决污染者的环境责任问题 ，即环境外部成本该由谁来负担 。污染者付费 ，就是由污染者承担因其污染所引起的损失，即污染费用 。这种观念形成于 20 世纪 60 年代末期 。其出发点是 ，商品或劳务的价格应充分体现生产成本和耗用的资源 ，包括环境资源 。因此 ，污染所引起的外部成本 ，有必要使其内在化 ，而由污染者承担 。一般污染费用有两种衡量标准 一是防治费用 ，即控制 、清除和预防污染的防治费用 ；二是补偿费用，即补偿因污染所引起的全部损失的费用 。 OECD 委员会在 1972 年将 “污染者付费原则 ”作为 欧洲污染预防与控制的一个主要的经济原则 （ EC Treaty， Article 174）， 很快得到国际社会的认同 ，被一些国家确定为环境保护的一项基本原则 。“污染者付费 ”不只适用于污染行为 ，而是对所有引起具有经济外部性质的环境成本的行为 ，包括自然资源开采和使用 、破坏生态行为 ，都同样适用 。二氧化碳的排放者为获得自身的利益和效益而增加了社会的成本 ，必然应该为自身的行为承担责任 ，承担责任的大小以危害程度来衡量最为科学合理 ，碳税按二氧化碳的排放量征税 ，完全符合为自身行为承担相应义务的原则 。 13 4、、、 、公共产品理论 公共产品理论公共产品理论公共产品理论 环境是一种有 非竞争性 （一个消费者的消费不影响其他消费者的消费 ）和非排他性 （不能把其他受益者排除在外 ）的公共产品 。由于公共产品具有非竞争性和非排他性的特征 ，只要在技术上不能将非付费者排除在受益人之外或者将其排除在外的成本明显过高 ，搭便车现象就普遍存在 ，即不承担成本仍可以享受利益 。结果是公共产品难以出售 ，公共产品的市场提供机制不完全 ，由市场提供的公共产品明显不足 ，需要通过非市场力量 －即由政府负责提供 ，政府提供公共产品的资金来自征税 ，用税收收入来生产或购买公共产品 （包括供适宜生存和生活的环境 ）。 目前我国环境恶化的速度不断加 快，环境治理成本越来越高 ，环境恶化到一定程度具有不可逆性 ，即无法恢复或恢复成本过高 ，所以我们不能走先污染后治理的道路 。政府提供适宜生存和生活环境的公共服务的资金来自政府收入，碳税的税收收入在降低能源耗费数量的同时又可以为政府提供环境这一公共产品提供资金 。 5、、、 、双重红利 双重红利双重红利双重红利 （（（ （ Double Dividends））） ）理论 理论理论理论 随着环境税收理论的发展 ，在上世纪 90 年代初 ， David W. Pearce（ 1991）首先提出了碳税的 “双重红利 ”理论 ，认为碳税收入可以被用来减少现有税收的税率 ，如所得税或资本税的福利成本 。具体解释为 ，第一种红利是 实施环境税可以改善环境质量 ；第二种红利是 将环境税带来的收入增加部分用以降低其他税率 ，可以带来就业增加 、投资增加或者使得经济更有效率 。 “双重红利 ”理论提出后 ，被很多经济学家所接受 ，认为环境税可以替代其他扭曲的税种 。 Shackleton 等人 （ 1992）通过四个模型比较了美国二氧化碳税收入的不同使用形式的结果 ；总结出将收入用于减少不利于资本形成和劳动力供给的税收 ，能够有效的降低碳税成本 。虽然多数经济学家都赞成环境税对于改善环境质量和减少税收的额外负担的作用 ，但一些学者对该观点也提出了质疑 ，目前对 于“双重红利 ”理论仍然存在着较大的争议 。 （（（ （三 三三 三） ）） ）中国开征碳税的必要性 中国开征碳税的必要性中国开征碳税的必要性中国开征碳税的必要性 1、、、 、开征碳税是减缓国内生态环境压力的需要 开征碳税是减缓国内生态环境压力的需要开征碳税是减缓国内生态环境压力的需要开征碳税是减缓国内生态环境压力的需要 14 受能源分布的约束 ，我国是世界上少有的以煤炭为主的能源消费国之一 。改革开放三十年来 ，我国经济高速发展 ，碳排放量逐年增加 ，而且增长很快 。根据 中华人民共和国气候变化初始国家信息通报 ， 1994 年中国二氧化碳排放量为 30.7 亿吨 。根据 2006 年底由中国科技部 、气象局 、中科院等单位联合发布的 气候变化国家评估报告 ， 2000 年我国化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放量约为 34 亿吨 ，占世界总排放量的 12.78，排放总量居世界第二位 ，人均排放 0.65 吨碳 ，相当于世界平均水平的 61。 中国应对气候变化国家方案 （ 2007）中指出 ， 2004 年中国二氧化碳排放量约为 50.7 亿吨 ，人均二氧化碳排放量为 3.65 吨，相当于世界平均水平的 87、经济合作与发展组织国家的33。根据世界资源研究所的研究结果 ， 1950-2002 年间中国化石燃料燃烧二氧化碳累计排放量占世界同期的 9.33，人均累计二氧化碳排放量 61.7 吨，居世界第 92 位。 气候变化已经对中国的自然生态系统和经济社会系统产生了一定的影响 ，同时 ，中国的发展面 临着人口 、资源 、环境的严重约束 。因此 ，为了实现经济的可持续发展和环境的可持续发展 ，政府已经把节能减排作为当前工作的重点，也采取了相关的政策措施 。碳税作为实现节能减排的有力政策手段 ，也是保护环境的有效经济措施 ，应成为中国应对气候变化中的主要政策手段之一 。 2、、、 、开征碳税有利于树立负责任的国际形象 开征碳税有利于树立负责任的国际形象开征碳税有利于树立负责任的国际形象开征碳税有利于树立负责任的国际形象 中国是 联合国气候变化框架公约 的签约国 。 1992 年，联合国环境与发展大会通过了该公约 ，它是世界上第一个关于控制温室气体排放 、遏制全球变暖的国际公约 。 1997 年公约第三次缔约方大会对公约的实施取得重大突破 ，缔约方在日本 京都通过了 京都议定书 ， 对减排温室气体的种类 、主要发达国家的减排时间表和额度等作出了具体规定 。 2007 年出台的 “巴厘岛路线图 ”为进一步落实公约指明了方向 。虽然目前公约对发展中国家没有规定强制的减排义务 ，但根据 “巴厘岛路线图 ”达成的协议 ， 2012 年以后发展中国家也要在可持续发展的前提下采取对国家合适的减排行动 ，同时这种行动要以可测量 、可报告 、可核实的方式提供技术 、资金和能力建设方面的支持 ，首次明确提出了发展中国家的责任 。 中国目前虽然没有承诺减排的义务 ，但作为世界上二氧化碳排放大国 ，我15 国限排和减排的国际压力 与日俱增 。既然减排是有益人民和子孙后代的事业 ，我们自然应该寻求主动 。因此 ，开征符合我国国情的碳税 ，将其作为我国主动进行二氧化碳减排的行动之一 ，不仅符合 国际环境政策的发展趋势 ，也可以 提高自身的国际形象和有利于掌握未来谈判的主动权 。 3、、、 、开征碳税有利于经济发展方式的转变 开征碳税有利于经济发展方式的转变开征碳税有利于经济发展方式的转变开征碳税有利于经济发展方式的转变 经济发展方式粗放 ，特别是经济结构不合理 ，是我国经济发展诸多矛盾和问题的主要症结之一 。节能减排是进行经济结构调整 、转变发展方式的重要途径。而碳税作为重要的环境政策工具 ，既有利于调整产业结构 ，也有利于促进节能减排技术的发展 ，还符合我国发展低碳经济的 方向 。 具体来看 ，开征碳税能够推动化石燃料和其他高耗能产品的价格上涨 ，导致此类产品的消费量下降 ，最终起到抑制化石能源消费的目的 ，进而还能达到因减少使用化石燃料而减少二氧化碳排放以及减少其他污染物排放的目的 。因此，开征适度的碳税 ，有利于加重这些高耗能企业和高污染企业的负担 ，抑制高耗能 、高排放产业的增长 。同时 ，征收碳税有利于鼓励和刺激企业探索和利用可再生能源 ，加快淘汰耗能高排放高的落后工艺 ，研究和使用碳回收技术等节能减排技术 ，结果必然是促进产业结构的调整和优化 、降低能源消耗和加快节能减排技术的开发和应用 。总之 ，开征碳税有利于促进我国经济发展方式的转变和低碳经济的发展 。 4、、、 、开征碳税是完善环境税制的需要 开征碳税是完善环境税制的需要开征碳税是完善环境税制的需要开征碳税是完善环境税制的需要 从国外发达国家来看 ，其普遍建立以硫税 、氮税 、燃油税 、碳税等等环境税税种为核心的环境税制或绿色税制 。虽然我国目前也存在着一些与环境保护相关的税种 ，如资源税 、消费税等 ，但目前尚缺乏独立的环境税种 ，符合市场经济的环境税收制度尚未建立起来 ，环境治理的效果不理想 。 开征碳税 ，可以设立直接针对碳排放征收的税种 ，增强税收对于二氧化碳减排的调控力度 。同时 ，也有助于我国环境税制的完善 ，碳税作为一个独立税种或者作为环境税的一个税目 ，配合其他环境税的开征 ，可以弥补环境税的缺位，构建起环境税制的框架 ，加大税制的绿化程度 。此外 ，通过开征碳税 ，减少其他扭曲性税收 ，还能够实现整个税制结构的完善和优化 ，对实行有利于科学发展的财税制度 ，进一步深化税制改革具有重要意义 。 16 （（（ （四 四四 四） ）） ）在我国开征碳税的可行性 在我国开征碳税的可行性在我国开征碳税的可行性在我国开征碳税的可行性 1、、、 、理论上的可行性 理论上的可行性理论上的可行性理论上的可行性 从环境负外部性和 “庇古税 ”，到“污染者付费原则 ”的引入 ，以及 “双重红利 ”理论的提出 ，环境税收理论经过多年的发展已日臻完善 。碳税具备上述理论基础 ，且对耗费化石能源的二氧化碳排放征税较其他政策措施相比具有一定的优点 。一是碳税可以把能源耗费 产生的环境成本内部化 ；二是碳税的行政成本低于管制和许可 ；三是碳税通过提高能源使用成本 ，从长期来看可以刺激能源使用效率的提高 。同时 ，碳税 已经从单纯的 理论和 政策研究走向了政策实践 。因此 ，开征碳税有着理论上的可行性 。 2、、、 、政策上的可行性 政策上的可行性政策上的可行性政策上的可行性 2007 年 6 月中国政府颁布的 中国应对气候变化国家方案 ， 拟采取一系列法律 、经济 、行政及技术手段 ，减缓温室气体排放 ，提高适应气候变化的能力； 2007 年 12 月召开的中央经济工作会议要求 ，“加快出台和实施有利于节能减排的财税 、价格 、金融等激励政策 ”，要完善节能减排财政政策体系 ，制订相关支出政策 、税收政策 、收费和价格政策 ，淘汰落后生产能力 ，促进产业结构调整 ，加快污染减排技术开发和技术产业化示范 。 开征碳税不仅符合我国目前贯彻科学发展观 、实现节能减排目标 、转变经济发展方式等方面的发展目标 ，也符合 中国应对气候变化国家方案 提出的制定有效政策机制的要求 ，是当前我国应对气候变化所应采取的主要措 施的规定。特别在当前百年一遇国际金融危机背景下 ，我国经济发展面临保增长 、调结构两项重要任务 。因此在重视保增长这一首要任务的同时 ，必须要抓紧机遇 ，不能弱化结构调整任务 ，而碳税正可以在调结构方面发挥重要作用 。 3、、、 、技术上的可行性 技术上的可行性技术上的可行性技术上的可行性 较硫税 、废水税等环境税相比 ，碳税有计量简单 、操作容易 、便于检测的特点 。碳税的税基是碳的排放量 ，各种能源的含碳量是固定的 ，所以其燃烧排放的二氧化碳量也是确定的 ，再考虑减排技术和回收利用等措施计量真实的碳排放量 ，所以碳税计量相对简单 ，对税务人员来说操作相对容易 ，也不需要复杂的检测 。同时 ，其他国家的碳税实践为我国碳税政策的实施提供了很多有益17 的经验和借鉴 ，包括合理设计碳税的税负水平 ，充分发挥碳税的调节功能 ，并规避其对低收入群体和高耗能产业的冲击等 。 总之 ，中国作为世界上的二氧化碳排放大国 ，应对 全球气候变化的压力很大，参与全球应对气候变化的行动 ，采取相关政策措施以减缓和适应气候变化已经成为国内不可回避的一个问题 ；我国社会经济发展也处于资源 、环境约束最为严重的时期 ，面临着巨大的节能减排压力 。在这种国内和国际双重压力下 ，研究制定符合我国国情的碳税政策 ，是非常必要的 。同时 ，从理论 、政策和技术几个方面来看 ，我国也已经具备了开征碳税的可行性 。碳税一旦实施 ，会产生一些积极效应 ，如降低能源需求 、筹集政府收入 、减少空气污染以及提高健康水平和劳动生产率等 。 18 二二二二、、、、碳税的国际经验与借鉴碳税的国际经验与借鉴碳税的国际经验与借鉴碳税的国际经验与借鉴 开征碳税以实现降 低二氧化碳排放的目的 ，最初是 20 世纪 90 年代在一些北欧国家首先出现的 。到目前为止已有 10 多个国家引入碳税 ，主要为奥地利 、捷克 、丹麦 、爱沙尼亚 、芬兰 、德国 、意大利 、荷兰 、挪威 、瑞典 、瑞士 、和英国等 。此外 ，日本和新西兰等其他一些国家也在考虑征收碳税 。 （（（ （一 一一 一） ）） ）国外开征碳税或其他与能源相关税种的过程和现状 国外开征碳税或其他与能源相关税种的过程和现状国外开征碳税或其他与能源相关税种的过程和现状国外开征碳税或其他与能源相关税种的过程和现状 1、、、 、丹麦 丹麦丹麦丹麦 丹麦早在 20 世纪 70 年代就开始对能源消费征税 。当时征税对象只包括家庭和非增值税纳税企业 ，不对增值税纳税企业征税主要是考虑这些企业的国际竞争力和就业 。 1990 年丹麦议会提出了一项大胆的目标 在 2005 年之前二氧化碳的排放水平比 1988 年减排 20。根据 东京议定书 和欧盟之后的减排义务分配协议 ，丹麦把减排目标调整为把 2008 到 2012 年间排放水平比 1990年降低 21，排放标准为 5490 万吨二氧化碳 。为实现这个目标 ，丹麦采取了很多减排措施 ，其中的核心是利用能 源和二氧化碳税刺激能源 节约和能源替代，同时对企业清洁能源技术的投资提供补贴以及对签定自愿减排协议的能源密集型行业给予税收折扣 。 1992 年丹麦成为第一个对家庭和企业同时征收碳税的国家 ，其目的是将2000 年的排放量保持在 1990 年的排放水平上 ，刺激能源 节约和能源替代 。征收范围包括汽油 、天然气 、和生物燃料以外的所有二氧化碳排放 。计税基础是燃料燃烧时的二氧化碳量 。税率是 100 丹麦克朗 /吨二氧化碳 （相当于 14.3 美元 /吨二氧化碳 ）。 税收收入的一部分被用于为工业企业的节能项目提供补贴 。企业享受税收返还和减免的优惠 ，截至 1995 年，对于交纳增值税的企业给予50的税收返还 （用作机动车燃料的柴油征收的二氧化碳税除外 ）； 如果二氧化碳净税负 （包括返还 ）超过企业销售额的 1，税率下调为规定税率的 25；如果净税负在销售额的 2-3之间 ，则有效税率降至规定税率的 12.5；对净19 税负超过销售额 3的企业 ，税率降至规定税率的 5。因此工业部门的实际税率相当于私人家庭税率的 35左右 。而那些能源消耗高的企业又得到了更多优惠，实际上大多数能源消耗高的企业最终都没有交纳碳税 。因此后来要求企业交纳更高碳税的呼声高涨 ，经折衷后税率增加了 ，但同时规定参加自愿减排协议的企业可以享受税率减免 。 按照 1995 年绿色税收框架 ， 1996 年丹麦引入了一个新税 ，该税由三个税种组成 ，分别是二氧化碳税 、二氧化硫税和能源税 ，增加了企业的能源和碳税的总体负担 。二氧化碳的税率不变 ，但税基扩大到供暖用能源 。二氧 化碳税的退税方案被更新并更为严格 ，还执行了新的能源效率自愿协议 。签定自愿减排协议的高能耗企业按优惠税率纳税 。企业按用途将耗费的能源分成 3 类，供暖用 、生产用 、和照明用能源 。二氧化碳税对供暖用能源按 100征税 ，对照明用能源按 90征税 ，对生产用能源按 25征税 。丹麦在其制订的最新能源计划中 ，明确提出到 2030 年能源构成将是风能占 50，太阳能 15，生物能和其他可再生能源占 35，其中风能在 2025 年还将占到电力供应总量的 75。1999 年控制经济过热 ，政府出台了一揽子经济政策措施 ，其中一项就是将能源税提高了 15-20，调整后的税率见表 2-3。企业供暖用能源的二氧化碳税的有效税率调高到 100 欧元 /吨二氧化碳 ，企业适用的能源和二氧化碳税税收体系也进行了结构性调整 ，为简化税收体系基准的二氧化碳税税率下调到 12.10 欧元 /吨二氧化碳 ，同时基准的能源税税率相应进行了上调 。 表表表 表 2-1 丹麦丹麦丹麦丹麦 1995 年绿色税收框架年绿色税收框架年绿色税收框架年绿色税收框架 能源 供暖用 照明用 生产用 二氧化碳税 按 100征税 按 90征税 按 25征税 二氧化硫税 按 100征税 按 100征税 按 100征税 能源税 按 100征税 不征 不征 表表表 表 2-2 丹麦丹麦丹麦丹麦 1996 年对企业征收的能源和二氧化碳税年对企业征收的能源和二氧化碳税年对企业征收的能源和二氧化碳税年对企业征收的能源和二氧化碳税 供暖 100能源税和二氧化碳税 （ 80.65欧元 /吨二氧化碳 ） 没减排签定协议的轻工业 90二氧化碳税 （ 12.10欧元 /吨二氧化碳 ） 签定减排协议的轻工业 68二氧化碳税 （ 9.20欧元 /吨二氧化碳 ） 没签定协议的重工业 25二氧化碳税 （ 3.40欧元 /吨二氧化碳 ） 签定协议的重工业 3二氧化碳税 （ 0.40欧元 /吨二氧化碳 ） 20 表表表 表 2-3 丹麦丹麦丹麦丹麦 1999 年对企业征收的能源和二氧化碳税年对企业征收的能源和二氧化碳税年对企业征收的能源和二氧化碳税年对企业征收的能源和二氧化碳税 供暖 100能源税和二氧化碳税 （ 100欧元 /吨二氧化碳 ） 没减排签定协议的轻工业 100二氧化碳税 （ 12.10欧元 /吨二氧化碳 ） 签定减排协议的轻工业 68二氧化碳税 （ 9.20欧元 /吨二氧化碳 ） 没签定协议的重工业 27.78二氧化碳税 （ 3.40欧元 /吨二氧化碳 ） 签定协议的重工业 4.8二氧化碳税 （ 0.40欧元 /吨二氧化碳 ） 2、、、 、荷兰 荷兰荷兰荷兰 荷兰从 1988 年开始征收环境税 ，取代了原有的一系列专项收费 。燃料被纳入税收范围是因为人 们认为 ，燃料消费与大范围污染问题直接相关 ，燃料的使用能大体反映产出污染水平 。税收收入专门用于与环境有关的公共支出 。1990 年碳税成为环境税的一个税目 。由于税收收入指定用途受到各种批评 ，所以 1992 年 7 月该类税收收入纳入一般预算管理 。也是 1992 年，碳税变为能源/碳税 ，比例各为 50。二氧化碳税纳税范围覆盖所有能源 ，电力通过对燃料的征税而间接纳税 。一些能源密集型部门 （大型天然气消费者 ）可以享受能源税豁免 ，因此对于天然气使用超过 1000 万立方米的生产厂家 ，其环境税 （能源 /碳税 ）的税率要低 40左右 。碳税没有任何 豁免 。矿物燃料的二氧化碳税由商品税的交纳者支付 ，天然气和煤的二氧化碳税由燃料的挖掘 、生产者 、和进口者交纳 。 1995 年荷兰的二氧化碳税税率为 5.16 荷兰盾 /吨二氧化碳 （相当于 25 美元 /吨二氧化碳 ）， 能源消耗二氧化碳的税收收入达 1.4 亿荷兰盾 ，占税收总收入的 1.3。 1996 年荷兰开征能源管理税 （ REB）。 税收目的是通过增加能源使用成本来减少能源使用对环境的影响 。征税范围包括 燃油 、柴油 、液化石油气 、天然气 、和电力 。主要纳税对象是家庭和小型能源消费者 ，适用累进税率 。大型能源消费者交纳的能源管理税很少 ，因为他们 主要通过自愿减排协议计划降低二氧化碳排放 。税收征缴通过能源税单征收 ，资金从能源公司转到政府帐户 。社会组织 、教育组织 、和非营利组织可以得到最高为应纳税金 50的税收返