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0 中国环境污染数据 体系管理 体制 研究 清华大学公共管理学院 2010 年 11 月i 目 录 摘 要 1 1 背景和问题 6 2 五套环境污染基础数据 . 8 2.1 数据体系的运行 . 8 2.2 相关政策背景 . 14 2.3 数据的形成和应用机制 . 16 2.3.1 环境监测 . 16 2.3.2 排污申报及核定 . 23 2.3.3 环境统计 . 26 2.3.4 污染物减排 . 29 2.3.5 污染源普查 . 36 2.4 数据的相互关系 41 3 数据扭曲现象及发生路径 . 43 3.1 环境监测 44 3.2 排污申报及核定 . 46 3.3 环境统计 47 3.3.1 减排实施前 . 47 3.3.2 减排实施后 . 51 3.4 污染物减排 54 3.4.1 地方上报量虚高 55 3.4.2 核算过程中的数据扭曲路 径 56 ii 3.5 污染源普查 62 3.6 本章小结 . 66 3.6.1 数据扭曲程度比较 66 3.6.2 数据扭曲的路径归纳 66 4 数据扭曲的制度机理 . 70 4.1 扭曲动机的制度诱因 . 70 4.2 环保行政考核激励 . 74 4.2.1 四套考核体系的政策背景 和实施现状 . 75 4.2.2 四套考核体系中的数据应用 83 4.2.3 关于考核效力的分析 85 4.3 扭曲行为的制度空间 . 92 5 主要结论 95 6 政策建议 98 6.1 远期政策愿景 98 6.2 近期可行方案 100 1 摘 要 关于环境状况、污染排放和环境保护能力的准确、及时的信息是实现有效环境监管的基本前提。在过去的三十多年间，中国政府建立了以环境监测为基础的较为完整的环境污染信息体系，在环境统计、排污申报等环节不断提高环境数据的质量。 “十一五 ”以来，围绕主要污染物减排和全国污染源普查，又进一步加强了环境污染信息的收集、处理和使用能力。尽管如此，我国的环境污染信息状况仍然经常为人所诟病。环境数据的完整性、准确性和客观性常常受到外界的质疑。针对这一现象，本研究以上述五套环境污染基础数据为对象，在查阅文件资料和实地调研的基础上，对数据形成、传递和使用的全过程进行追踪和解析，从而对造成数据失真的制度原因进行辨识。 一、主要研究结论 通过对现行环境污染数据体系的组织结构和数据流动机制的梳理，我们发现，现行体系是一个多渠道的、涉及多部门及多政府层级的复杂的 体系。环境监测、环境统计、排污申报及核定、污染物减排和污染源普查这五套数据的职能分属于不同的部门，各套数据的收集、处理、上报、审核和最终生成也分别在各职能部门自下而上的系统内进行。不同数据渠道之间存在职能交叉但数据不相一致的现象。 数据体系的运作机制有其独特性，突出特征之一就是技术体系与行政体系融合交织，数据的生成过程受到行政体系的干预。一方面，2 负责各套数据的行政部门一般具有多项职能，并且处于行政体系的考核激励中。另一方面，数据在基层的相关职能部门初步生成后，一般需要经过行政体系内层层上报和审核才会生成最终 数据，这一过程使各级行政部门都参与到数据的生成过程中，具有调整数据的可能性。 通过对大量事实的调研和分析，我们认为，现行的五套环境污染数据存在着不同程度的数据扭曲现象。其中，基于直接采样分析获得的监测数据比基于计算获得污染物排放量的其他四套数据扭曲程度轻。在监测数据中，质量监测数据又比污染源排放监测数据扭曲程度轻。在四套污染物排放量数据中，环统作为减排基数，其数据形成受减排结果影响较大，数据扭曲最为严重。排污申报及核定数据与排污收费相关，受扭曲程度也相当严重。减排中的新增削减量核算结果比较真实，但其关于新增 排放量和当年总污染物排放量的计算结果存在一定程度的失真。污染源普查工作比较独立，并且由于将为 “十二五 ”减排提供基数而产生的制衡作用，使得污染源普查数据在四套污染物排放量数据中受扭曲程度最轻。 在现行五套数据的生成路径中，存在着诱导和容许数据扭曲行为发生的制度空间。在数据生成中起决定性作用的地方政府，其扭曲数据的动机主要来源于行政体系内的考核激励。实践证明，以 “污染物排放量 ”为指标的考核比以 “环境质量 ”为指标的考核对于地方政府有更强的激励作用，但地方政府对污染物排放量数据的扭曲动机也更强。现行体系也存在制度的 漏洞容许数据扭曲行为的发生，其中最为严重的问题就是缺乏外部审核机制。在数据形成本身具有不确定性的情况下，3 外部审核机制的缺乏使得企业填报和地方政府处理数据存在着较大的随意性，同时也使得中央政府在审核数据时有较大的自由裁量权。目前，唯一有效的审核工作是中央对地方减排的新增削减量审核，但这只能提供污染物排放的减量数据。对于污染物排放的统计数据，目前尚没有一个有效的外部审核机制。 虽然存在数据扭曲现象，但 “十一五 ”期间开展的减排考核 工作 在推动地方环保工作上仍然取得了卓著的成效。减排考核 是 中国环境管理体系建立以来在激 励地方环保工作上成效最为显著的一次考核 工作，其 成功的关键因素在于 一方面 ，减排考核抓住了行政体系的激励特征，并将其融入到减排考核中； 另一方面 ，在 “淡化基数、算清增量、核准减量 ”的原则下，减排考核淡化了基数不准的影响， 将减排成果与实际项目挂钩，推动了地方在环保建设项目上的实质性进展。 二、政策建议 针对以上问题，我们提出了一套理想的政策愿景 方案 和一套短期可行的改进方案。 从长远来看，首先，建立一个独立于行政体系干预的纯技术性的信息提供机构是十分有必要的，它有利于减少数据生成过程中受到的行政体系干预，也可为政府体系内的数据生成过程提供有效的外部监督。其次，为解决企业填报渠道多、数据处理过程不一致的问题，需要建立一套共享的企业污染排放数据库，从而形成统一规范的污染物数据收集和发布渠道。再次，要将中央对地方的考核逐步转变为将污4 染物减排和环境质量考核并重，既要发挥好污染物减排工作这一抓手的作用，也要从结果上对环境质量进行最终控制。 从近期来讲，出于对政策连续性和改革渐进性的考虑，只 能采取一些可行的改进措施以改善环境污染数据的质量。 首先，要解决的是多渠道的企业填报问题。企业填报是污染排放数据的主要来源，把好源头关是保证数据质量的关键。建议基于污染源普查结果，以环境统计为唯一的常规数据渠道建立一个共享的企业污染数据库。取消排污申报数据，排污收费额根据企业数据库中的企业排放信息收取。 其次，既然将环境统计作为提供污染物排放量信息的唯一常规渠道，其数据的真实性问题就尤为重要，因此要采取措施优化和规范环境统计工作。在环境统计中，目前最为棘手的就是受减排结果影响而缺乏独立性的问题。建议取消环境 统计作为减排基数的规定， 使 环境统计和减排结果的数据发布渠道 相互独立 。但削弱环境统计和减排的联系后，也要避免回到 “十一五 ”以前环境统计不受重视的状态。建议在各级环保行政主管部门内成立专门的环境统计职能部门，并加强基层环境统计工作人员培训，以提升环境统计的专业能力和规范环境统计的工作程序。 再次，强化数据体系的审核机制也是解决人为扭曲问题的关键。建议加强环境监测数据对企业填报环节的审核来强化内部审核机制，并采取及时公开环境质量和企业污染排放信息的方式引入公众监督的外部审核机制。 5 最后，要继续实施减排考核，充分发 挥好污染物减排工作这一抓手的作用。在现行体系下，减排考核被证明是一项能有效激励地方政府的手段，在 “十二五 ”中要继续搞好减排考核工作。就 “十一五 ”期间存在的问题提出一些改进意见如下 其一，针对目前地方上报减排量与中央认定减排量相差悬殊的状况，建议采用 “核查认定率 ”标准来约束地方政府虚报项目的行为，也减少中央核查的工作量。 其二，加大和落实激励措施。对企业要加大减排奖励激励，鼓励企业配合地方政府的减排工作。对地方政府要落实减排考核激励的奖惩措施，尤其是在领导干部政治晋升和区域限批方面的措施，从而保证减排考核激 励持续有效。 其三，加强省以下政府的反馈环节。中央在核查地方减排项目时主要与省级沟通，省以下政府对于核定结果的不同意见很难反馈上来。建议加强省以下政府的反馈环节，从而使减排核查更加尊重地方的实际情况，增强核查的准确性。 6 1 背景和 问题 中国正面临着前所未有的巨大的资源与环境压力。缓解这些压力、改善资源环境状况，需要强化环境监管，需要从中央到地方，从企业到社会对相关法律、法规、政策、标准等更加有效的实施。而关于环境状况、污染排放和环境保护能力的准确、及时的信息往往是实现有效的环境监管基本前提。在过去的三十多 年间，中国政府建立了以环境监测为基础的较为完整的环境 污染 信息体系，在环境统计、排污申报等环节不断提高环境数据的质量。 “十一五 ”以来，围绕主要污染物减排和全国污染源普查，又进一步加强了环境信息的收集、处理和使用能力。尽管如此，我国的环境信息状况仍经常为人所诟病。环境数据的完整性、准确性和客观性常常受到外界质疑。究其原因，我国的环境数据质量 仍 有很大 的提升 空间。 环境数据的收集是一项极为艰巨复杂的工作，对技术条件、技术素质和资金投入要求很高。环境数据的收集涉及到社会、经济和自然条件的各个方面。对于幅员如此 辽阔 、自 然和社会状况如此复杂、经济发展如此快速的国家，掌握环境质量和 污染排放 是一件极为艰难的事情，世界上至今没有任何一个国家的政府曾经面对过如此巨大的挑战。另一方面，环境数据的管理，包括处理、分析、报告、共享、公开、存储和使用，层次众多、过程复杂， 在信息传输过程中 出现遗漏、失真现象是正常的，难以杜绝的，需要对整个数据体系实行严格、有效的管理方能减少这些现象 的出现。除数据收集的技术困难之外，我7 国 环境信息的管理制度和机制有其独特性。突出的特征之一是行政体系与技术体系 融合交织，行政体系对技术体系的影响过大是导致环境数据失真的重要 因素。 像大多数国家一样。我国的基础环境数据 主要 来源于三个途径环境监测、环境统计和环境计算。所谓环境计算是基于自然、社会和经济过程及相关参数计算获得的环境质量和污染物排放量的数据。 “十一五 ”期间， SO2 和 COD 新增量数据就是基于计算获得的。此外，排污申报和核定为排污费收缴提供数据基础。 2009 年，在原来基础上又增加了污染源普查。这五种来源的环境数据均纳入本项研究的考察范围内。 本项研究采用制度分析的途径，我们的关注点放在环境数据体系的组织机构及 其运行机制方面而不是技术方面。整个项目试图通过追踪和解析环境数据的 形成 、传递和使用的全过程，回答三个核心问题 1. 五类基础环境数据是如何生成的对于每一种数据，我们试图弄清是政府或企业中的何种机构、部门和人员具体负责资料的报告、收集、处理、分析并最终形成该数据的 2. 每一类数据是如何被传递（报送、分享）和使用的我们特别关注这些数据使用者、操作过程和数据用途。 3. 在数据形成、传递和使用过程中，相关人员、部门和组织是否具有影响数据质量的动机这些动机是受何种制度因素诱导、促进、容忍、和制约的 8 针对以上问题，我们 选取了江苏省、辽宁省、江西省、河南省、海南省和四川省的部分市、县，对其所属的环保部门以及其他相关部门（特别是财政和发改）进行了实地调研，重点访谈了相关领导和工作人员。此外，在这些省、市、县内，分别选取了若干企业进行访谈。在 调研的一个地级 市政府帮助下，研究团队的四名成员被分别安排到相关 政府部门 进行了为期 半 个多月的 实习，并借此机会调研、了解相关情况。这些实地调研是本项目的感性认识和数据资料的基础。此外，我们在北京走访了相关领域的专家，组织了专家研讨，收集了不同方面的意见。我们在这些基本素材的基础上反复讨论、查找 文献、互相启发，形成一些初步研究结果和结论，并以此为基础提出一些旨在提高我国环境数据质量以及环境监管效力的政策建议，供决策者参考。 2 五套 环境污染 基础 数据 本研究关注的五套 环境污染基础 数据是环境统计数据、排 污申报及核定数据、环境监测数据、污染物减排数据和污染源普查数据。 基于资料整理和访谈研究， 本章将对这些数据 及其流经部门所构成 的管理 体系的运行机制、数据 的形成和使用机制以及各套 数据间的相互关系进行 勾勒和 描述 ，这是 对数据扭曲问题进行 分析的重要基础。 2.1 数据体系 的运行 我们将五套环境污染基础数据及其流经的相关部门所构成的体系，称之为环境污染数据体系。 这个体系是一个涉及多 行政 层级 、 多 行政9 部门和多数据渠道的 复杂体系 。 图 2-1 展现了 这个体系的 组织 架构 及五套 数据 在其间的 流经 路径。 图 2-1 环境污染数据 体系 （ 1）数据流动的层级 我们的调研是分省 -市 -县三级进行的，这有助于我们对层级间的数据联系进行了解。这三级的环保部门除了对相应层级的地方政府负责之外，还需对环保系统内对口的上级职能 口 传输信息。 10 县级 数据的主要来源。完成市级环保部门下达的任务（如环境监测、总量减排任务），负责最繁重也是最基础的数据收集工作。对于总量减排的自主权利不大，负责完成市级进行区域均衡后下达的减排任务。 市级 数据的来源及中枢。完成省级环保部门下达的任务，并安排辖区各县的工作。对县级上报的信息进行汇总审核并反馈，结合本级收集到的数据一并上报到省级环保部门。对于总量减排有一定的自主权，可以对辖区各县的份额进行平衡调整。 省级 数据的接收汇总。很少涉及数据的原始收集环节，主要是接收来自所辖各市的数据，然后汇总处理，审核反馈，并根据各 市的情况分配任务，具有很强的总量减排自主权，同时也配合国家环保部区域督查中心对总量减排的审核。 中央 数据的最终汇总。不涉及数据的原始收集，只接收各省市汇总完的数据，对区域督查中心核查的数据进行最终核定并向国务院汇报，负责减排任务的制定、分配和核查。 在不同的层级中，环保系统的机构设置也有些不同。一般而言，在省级和市级的环保局，总量减排、环境统计和污染源普查职能设在总量处（办），而与环境污染相关的考核工作，即城考、创模相关职能设在污控处，在县一级，由于人员缺乏，通常将总量减排、环境统计、污染源普查以及城考、 创模等职能都集中在综合办公室或综合计划科。环境监测和环境监察部门一般都设置在环保局机关之外。 11 （ 2）不同部门间的关系 国务院 -地方政府 国务院通过考核等激励方式监督各级地方政府的工作，当前主要表现在总量减排的任务分配和考核上（总量减排任务完成情况的 “一票否决制 ”关系到地方政府官员的切身利益）。具体的落实层级是省级，再由省级逐级分解任务，层层考核。 各级地方政府 省 -市 -县往往通过签订目标责任书的方式进行考核和问责，其中明确规定总量控制、环境质量等要素的目标。 环保部 -地方环保部门 环保部除了在业务上统筹指导各级环保部门外，在总量减排的大背景下，它还通过区域环境督查中心对各级的总量减排工作逐级审核，层层把关。每半年各区域环境督查中心通过 听取汇报、查阅减排资料、 ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ．现场督查等方式 ． ． ． ． ． ． ． 对所在区域的各省进行总量减排核查。 环保系统内部 上级对下级 信息汇总，审核反馈。市级环保部门汇总县级上报的各类信息，并对数据进行逻辑性、合理性审核，对其中存在的问题进行反馈，县级相关部门在修正完数据后，再次上报。省级以同样的形式对市级上报的数据进行审核。以总量减排信息的审核为例，市环保部门 会 对县上报的数据多次审核 ，考察项目减排中各污染物削减量之间的逻辑关系，如发现存在问题，将原始数据返回到县里，县级负责总量减排的工作人员重新校验，调整修正后再上报。 12 下级对上级 信息上报，适应要求。县和市作为环境信息的主要收集者，负责向更高一级的环保部门上报各类信息。以市级为例，市级环保部门将县级的汇总信息连同本级处理好的环境信息一并上报到省里，并接受上级的审核，按照其要求再对数据进行调整修正。 地方政府 -环保部门 由于环境质量由地方政府负责，同时环保部门作为地方政府的组成部门，政府与环保局之间的关系微妙而又密切。尤其是在总量减排作为政绩考核重要部分的大环境下，地方政府对于环保部门数据真实传达的牵制性不言而喻。在我们的调研中，总量减排的数据需要在上报上级环保部门的同时报给政府，而且政府部门在总体的节能减排安排上会协调环保部门与其他相关部门（如统计部门）的关系。另一方面，目前环保部门的重心放在以总量减排为核心的相关工作上，包括减排核查和环境统计等。 （ 3）不同职能口的数据流动 1）上下级流动 环境监测、排污申报、环境统计污染物普查数据只在环保系统内对口上报。减排由于考核的是地方政府，因此，这类数据一般都是先通过环保部门审核后再上报政 府部门。 上级对口的职能口会汇总相关部门数据对上报的数据进行审核。此外，也有一些特别的审核机制。如主要污染物总量减排考核办法规定， “对省、自治区、直辖市人民政府落实年度主要污染物减排情况，由国务院环境保护主管部门所属环境保护督查中心进行核查督查，每13 半年一次。 ” 2）同级流动 环境监测 环境监测站是环保系统中的技术部门和主要职能口，负责提供环境监测数据。各职能口都需要从环境监测站获取数据。环境监测数据是环境数据中最原始的数据，是其他职能口形成数据的基础。 环境监察 环境监察这一职能口通过日常监察观测企业污染排放情况以及提供排污申报数据，即辖区各污染企业每年的污染物排放申报量。这一数据提供给环境统计及其他有关考核（如城考、创模、目标责任制）的职能口，发挥一定的支持作用。 环境统计 环境统计的数据来源主要是企业填报，但也需要来自环境监测和环境监察的数据作为支撑。同时，环境统计作为减排工作的最终体现，需要与减排工作密切配合。此外，污染源普查数据将作为 “十二五 ”环境统计的基础，二者之间也有比对分析。 总量减排 减排这一职能口是当前工作的重点，其产生的数据需要多职能口的配合。 “十一五 ”减排以环境统计数据为基数，并且减排量的核算严格受制于环境统计中污染企业的数量，因此，环境统计数据与减排数据之间关系十分密切。另外，环境监测、监察数据也在工程减排的项目台账中提供一定的数据支持作用。污染源普查数据将在 “十二五 ”的14 减排工作中发挥实质作用。 污染源普查 污染源普查旨在全面掌握全国污染源排放情况，同时也为 “十二五 ”的减排和统计工作提供基数。污染源普查数据也主要来源于企业填报数据，但也需要一些监测数据支持。 2.2 相关政策背景 环境监测 环境监测是环境信息和环保工作的基础，其历史由来已久。 1973 年第一次全国环境保护会议上，环境保护机构开始设立，便强调环境监测的重要性。 1979 年，中华人民共和国环境保护法（施行）颁布，规定环境保护机构的主要职责之一是 “统一环境监测 ”。环境监测机构的设立和环境监测工作有了法律依据，全国各级环境监测站在各地建立起来并开展工作。 排污申报 排污申报制度作为一项独立的环境管理制度规定于中华人民共和国环境保护法等有关法规中，并成为实施排污许可证制度工作的基础。 1992 年 8 月，国家环境保护局发布了 排放污染物申报登记管理规定，对排污申报登记制度的实施作了全面的规定。1997 年 1 月，国家环境保护局又发布了关于全面推行排污申报登记的通知，进一步推动了排污申报登记工作的开展。继 1987 年原国家环保局在上海、杭州等 18 个城市进行了排污许可证制度试点之后，1989 年的第三次全国环保会议上，排污许可证制度作为 环境管理 的一项新制度提了出来。鉴于排污许可证制度是以污染物总量控制为基础15 的，国家从 1996 年开始，正式把污染物排放总量控制政策列入 “九五 ”期间的环保考核目标，并将总量控制指标分解到各省市，各省市再层层分解，最终分到各排污单位。排污申报制度有助于环境保护行政主管部门掌握本辖区排污单位的污染物排放及其变化情况，是开展环境保护监督管理工作的基本依据。 环境统计 环境统计制度由 1995 年国家环境保护局发布环境统计管理暂行办法起开始严格实施。环境统计的任务是对环境状况和环境保护工作情况进行统计调查、统计分析，提供统计信息 和咨询，实行统计监督。内容包括环境质量、环境污染及其防治、生态保护、核与辐射安全、环境管理及其他有关环境保护事项。 减排 主要污染物总量减排是在 国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中提出的，纲要中指出 “十一五 ”期间主要污染物排放总量减少 10％这一约束性指标。 2006 年，国家发展和改革委员会会同有关部门制定的节能减排综合性工作方案进一步明确了实现节能减排的目标和总体要求。主要目标 “十一五 ”期间，主要污染物排放总量减少 10％，到 2010 年，二氧化硫（ SO2）排放量由 2005 年的 2549万吨减少到 2295 万吨，化学需氧量（ COD）由 1414 万吨减少到 1273万吨。 在这一目标下，减排任务从中央到地方层层分解，严格落实。以2005 环境统计中主要污染物的排放总量为基数，逐级逐年地将减排目标分解并由国家环保部派出的区域环保督查中心严格核查，确定减排量，实行考核。该结果与各级地方政府的考核挂钩。 16 污染源普查 2007 年，在国务院关于开展第一次全国污染源普查的通知指出，为 实现国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要确定的主要污染物排放总量减少 10的目标，国务院决定于2008 年初开展第一次全国污染源普查。 普查标准时点为 2007 年 12 月 31 日。 2006 年第四季度至 2007 年底，开展普查的前期准备工作，重点抓好普查方案、技术规范的编制和完善，开展普查工作试点以及培训和宣传等工作。从 2008 年初开始，各地组织开展普查和数据库建设，年底完成普查工作。 2009 年，环保总局组织对普查工作进行验收、数据汇总和结果发布。 2010 年和 2011 年污染源普查动态更新调查，目的是确定 “十二五 ”污染物减排基数，在 2007 年第一次全国污染源普查数据基础上 ,结合2008 年和 2009 年新增项目建设情况，全面摸清 “十一五 ”末污染源情况，切实加强和改善宏观调控，促进经济结构调整，加强环境监督管理，提高科学决策水平，全面推进污染物减排奠定基础。 2.3 数据 的 形成和应用机制 2.3.1 环境监测 2.3.1.1 数据的生成和应用 环境监测数据通过各级环境监测站开展环境质量监测、污染源监督性监测等方式，采用人工监测和自动监测相结合的监测手段获得，主要的数据产生环节在市、县级环境监测站。一般来说，市、县级监17 测站所做的监测项目大致可以分为五种类型一是环境质量例行监测（比如对于河流断面、地下水、大气质量、噪声等按国家规定频次进行监测分析），二是重点污染源监督性监测（对于国控、省控工业污染源的监测），三是指令性监测（为当地环保部门下令所做的监测，如突发性环境事故的应急监测），四是专项工作监测（针对某种专门的工作进行的监测，比如配合污染源普查和城考而进行的监测），五是来自企业的委托性监测（如新的工程项目开始前的环评监测，环保设施竣工后的验收性监测，以及污染纠纷中的个人委托监测）。其中前四种监测项目均来自于地方环保局 的指令或委托，第五种监测项目直接来自社会或个人。环境质量例行监测和重点污染源监测属于常规型监测，所以监测任务一般在年初时即由当地环保部门直接向监测站下达；一些专项工作监测，如城考中所涉及的某些固定指标，也会在年初一并下达；其他类型的监测项目则为临时性指派或委托。其中，我们重点关注环境质量监测和重点污染源监测形成的数据。 环境质量监测数据 环境质量监测主要是通过人工监测和自动监测相结合的方式开展，监测内容主要包括空气质量监测、水环境质量监测、生物监测、土壤环境质量监测、噪声监测及其他专项监测等。目前空气质量监测数据以自动监测为主。水质监测数据采用自动监测和人工监测相结合的方式获取。据了解，水质自动监测设备运行尚不稳定，因此，需采用人工监测数据进行校验。不同监测项目的人工监测频次不同，其中，国控断面监测频次为每月一次，省控、市控断面监测频次为两月一次。 18 污染源数据 获得污染源数据的方式由人工监测和在线监测两种。 人工监测环境监测部门对重点污染 源有例行的人工监测，但由于受人力及相关资源的制约，监测频次不高，如国控、省控重点污染源的监测频次仅为每季度一次。 在线监测采集企业污染源数据的自动监测设备由企业自行投资安装，在线监测数据发送至环境监测部门或环境监察部门（不同地区情况不同）。据地方政府部门人员和企业人员介绍，目前污染源自动监测数据还存在没有国标和运行不稳定的情况，较少被直接应用，一般需要人工监测数据作比对。 另外，整体上来说，从我们在各地调研的情况来看，环境监测因为资金、人员能力、设备配置等问题普遍存在水平低下的情况。而且，我们发现不同的省 份环境监测的发展水平仍存在较大差异。以 J 省和A 省为例， J 省环境监测水平在全国处于比较靠前的位置，监测系统自上而下的专业水平、硬件配置都较 A 省好很多，这一方面导致了监测质量的区别，另一方面也影响了监测人员工作的积极性。在 A 省，从省到市再到县的监测部门，没有实行每年制定监测计划的制度，使得监测工作无章可循，只能靠经验开展。此外，由于地区经济水平的差异， A 省的所有环境监测站均未达到国家标准化监测站的要求，必然导致整个监测系统的低下效率。这也是数据质量不高的成因之一。 从数据的形成过程来看，全国的环境监测系统，目前 均实行严格的质量保障制度（以下简称 “质保制度 ”）。负责样本采集和数据分析主19 体的市、县两级监测站，其内部质保体系由质量负责人、质保部门、质量监督员组成。其中质量负责人、质保部门全体成员需通过专门的考试，持证上岗。相关职责分配如表 2-1 所示。 表 2-1 环境监测站质量保障体系 整个质量保障工作贯穿监测任务 全过程（见图 2-2），从布点采样，到样品运输，到化学分析、数据处理，直至最终发布，每一个步骤都必须由持有相应资质的质量监督员监控并且签字确认，最终确定检测结果是否处于 “受控 ”状态，只有 “受控 ”的监测结果，才是有效的结果。因此，我们认为，样品进入从进入实验室到离开实验室的过程中形成的数据是有保障的。但是在此之前，即采样点和采样时间的选择上存在不确定性，同时，在此之后，数据在上报审核的过程中可能受到人为的扭曲。 职责 人员 质量负责人 全站数据质量保障的负责人 分管副站长或总工程师 质量保障室 制订质量保障计划和方案 专业的质保人员 质量监督员 负责具体质保工作实行 持有相应监测项目认证的实验分析人员 20 图 2-2 质量控制工作流程及内容 从监测数据的应用来看，不同类型的监测项目，其最终结果的形式及最终去处也有所不同。环境质量例行监测和重点污染源监测数据均要以数据的形式上报给上级监测部门，同时这两项常规监测中所包涵的其他专项工作（如减排、环境统计、污染 源 普查、城考创模）所需的数据也会一并提供给相应的工作部门。环境质量监测的最终结果还会通过质量公报的形式向社会公众发布。重点污染源的数据除了上报之外，各地均要求定期向环保局及地方政府领导提交专门的分析报告，尤其是 COD 和 SO2 的排放状况近年来颇为地方政府所关注。由此可见环境质量数据对于地方政府触动很小，地方政府更为关心污染源排放数据，只有少数与地方政府利益攸关的环境质量数据，才会以通报的形式定期向地方政府汇报 （ 比如生态补偿试点地区的出入境地表水断面等 ） 。 环境统计、总量减排、污染源普查以及城考创模等工作，其监测数据来源主要有两部分，一是上文提及的常规性监测结果，二是专项布点 采样 样本保 存运输 分析 测试 数据 处理 最终 结果 采样点设置 采样频率和项目确环境参数设定 采样方法和设备确样品保存方法确定 样品运输和管理 精密准确度 平行双加标回空白对确认分析结果“受“三审”后发布生效 21 工作的监测结果（比如城考中某些条目并不属于环境质量例行监测，监测部门会专门为其开展监测分析工作）。 所有的指令性监测和委托性监测，其结果均以监测报告的形式向委托方出具。 对于不同类型的监测项目，其来源、结果形式以及最终去向的比较性分析，归结为下表 2-2。 表 2-2 环境监测项目类型比较 任务来源 下达时间 项目类型 成果形式 最终去向 当地环保局 年初统一 环境质量例行监测 数据 上级监测站；部分数据提供给总量控制、环境监察等部门 质量公报 社会公众 专项通报 当地环保局及政府 重点污染源监测 数据 上级监测站；部分数据提供给总量控制、环境监察等部门 分析报告 当地环保局及政府 年初统一 /临时 专项工作监测 监测报告 环境统计、污染 源 普查、环境监察等部门 临时 指令性监测 监测报告 当地环保局及政府 企业或个人 委托性监测 监测报告 委托方 22 综合上述分析，将环境监测数据的形成和应用机制整理如下图 图 2-3 环境监测数据的生成和应用 2.3.1.2 特征归纳 将环境监测数据的特征归纳如下 （ 1）监测采样的不确定性导致数据的不确定性。采样的时间和地点都会对最终的结果产生影响。在调研中，我们发现这种不确定性很容易被人为利用，如选择在丰水期采样，或者多次采样 、化验后，选取满意的数值作为结果上报 。 （ 2）监测质量控制环节要求严格。样品进入到实验室以后便实行严格的实验室质量控制和站内三审制度，基本保障了在实验室环节样品数据质量的可靠性。 （ 3）自动监测数据存在技术问题和人为扰动。调研发现，各地对于自动监测设备数据的管理方法有很大差异，有的归属于监察部门管23 理，有的归属于监 测部门，但是由于其运营维护工作均由企业负责，除了可能存在的人为扰动之外，目前自动监测设备也存在标准不统一、运行不稳定等技术问题，从而导致其数据使用率过低。 （ 4）人工监测数据频次低。对于国控重点污染源，人工的监督性监测每季度一次，即一年四次，在使用监督性监测数据核算企业排污量并涉及企业利益的时候，企业认为该数据不能体现其生产情况的连续性和完整性。 （ 5）监测水平的地区性差异导致监测数据的质量差异。 （ 6）监测人员、资金不足，这是监测系统的普遍情况，也是影响监测数据质量的主要原因之一。 2.3.2 排污申报 及 核定 2.3.2.1 数据的生成和应用 排污申报数据是由企业自行填报形成，和环境统计的程序类似，在企业填写排污申报登记表的基础上汇总审核，形成最终核定的排污量。这部分数据是排污收费的依据，但在实际工作中，考虑到排污费收缴的可操作性，申报的核定量往往成为与企业谈判时的筹码。 排污申报的核定过程中，环保部门首先检查是否有明显的问题（主要采用看原料、生产工艺的方法，判断是否缺少排污因子），其次看减排任务中或环评报告中给企业的总量，并且查看现场监察的数据。 对于数据的使用，不同的企业类型也存在不同的情况国控重点污染源采用监测数据（在线监测和监督性监测数据都参照），一般企业24 （使用监察数据，但现场监察频次无法保证；再者是环评报告、竣工验收报告中的监测数据；最后是物料衡算）。 图 2-4 排污申报数据 的生成和应用 排污申报是根据企业上年的生产排放情况预测下年的排放水平，． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ．预测量本身并不是实际发生量的真实反映。 ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． 企业如果产量和运行情况正常的话，申报量一般变化不大。与环境统计不同，前者主要是预测量，后者是实际发生量。虽然很多指标是相同的，但是预测值与实际发生量还是有差 异的。预测值一般都是根据历史的排污申报量形成，在排污申报登记统计表中，只有基本情况这一项中 45 个指标是统计实际发生量的，并且不涉及具体的污染物排放量，主要是企业生产情况、达标排放情况、排污费情况等，而与环境统计相对应的大部分指标都是预测值，且申报时变化不大。对比了某公司 2009 年和 2010 年排污申报表，其 COD 申报量没有变化，都是 67.9 吨， SO2 申报量 2009 年25 是 1186.7 吨， 2010 年是 1086.7 吨，基本上变化不大。 由于排污申报是预测值，在实际的排污收费过程中，企业的排污 ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ．申报数据也只是做参考用，具 ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． 体收费额是通过实测法、物料衡算法或 ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ．排污收费法核定的排污量来确定。 ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． 实际上在调研中了解到有些排污收费额是通过直接与企业协商确定的。排污申报的核定对监测数据的依赖程度在不同调研地点的情况是不一样的。有的地方较少用到监测数据，而采用排污系数法等其他计算方法较多。有的地方则较为重视监测数据。以调研的某市为例，排污收费的情况大致如下一个季度集中收费一次，但每个月需要核实排污量，基本不采用申报量。监察部门委托监测站监测，重点企业是 1 月 1 次，小企业 1 季度 1 次。废气主要按实测法收费， 1 个月 1 次，如果企业觉得高，自己会在下个月委托监测站监测。排污收费额是企业委托和监察委托的监测数据取平均。废水采用实测法收费，但监测的只是浓度数据，计算排污费还需要用到排污申报中的废水排放量数据。 在调研中发现，企业在进行排污申报时也可能有不同的考虑。有些企业不愿意多缴排污费，因此倾向于在排污申报时填报较低的数值。但有些企业却有不一样的想法，这些企业在申报时首先保证不超标，其次保证不超过总量，在两者都达到的情况下，企业出于保留总量、预留发展空间的考虑愿意选择较高的数据申报。其实在环保系统内部，排污申报的数据一不与环境统计挂钩，二不与减排挂钩，因此对企业发展并没有实际意义上的约束力，但是很多企业因为对当前这一关系的不了解或者对于今后政策变动的担心，仍然可能选择给自己留一部26 分余量。但这种意识一般在规模较大 、自身素质较高的企业中才得以体现，排污费与发展空间的权衡中，后者占上风；对于众多小规模的企业，排污费已是其沉重的负担，对于今后的发展方向亦无暇顾及。 2.3.2.2 特征归纳 将排污申报数据的特征归纳如下 （ 1）数据由企业填报，而且是 以 预测值 为主 。 （ 2） 实际 排污费 的征收是以核定的实际排污量为准 ，排污申报只是作为参考 。 （ 3）排污申报数据 一般只与排污收费挂钩，而与其他几套数据关系不大。 2.3.3 环境统计 2.3.3.1 数据的生成和应用 环境统计数据主要 ． ． ． ． ． ． ． ． 由 ． 企业填报的排污量汇总而成。 ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． ． 企业通过填写生产、排放等数据向当地环保部门上报自己的污染排放状况，环保部门在收集汇总企业报表之后，首先经过简单的逻辑校验，如通过历史对比、软件检验或者参照排污申报数据，对数据进行初步的审查，然后采用实测法、物料衡算、排放系数等方法对数据进行进一步的审核，但在实际操作中，这个步骤由于时间或人员的限制经常被省去，或者选择采用比较方便的计算方法而不使用准确性较高的实测法。经过以上的审核之后，环境统计部门形成最终污染物排放量和企业名录这两27 大部分数据，上报给上级环境统计部门。同时环境统计数据可以用于对外发布环境统计年 鉴，作为城考等考核的数据支持，另外目前比较重要的一条使用渠道是用于作为减排工作的基数和减排成果的体现。 图 2-5 环境统计数据 的生成和应用 环境统计在减排工作开展之前，并未受到环保部门的重视，大多数地区将环境统计 工作 挂靠在计划财务 部门 下 面，并由兼职人员负责，其统计质量不言而喻。减排工作开展以后， 环境统计 由于 作为减排的基数 ， 受关注程度得到 提
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