支持强制性节能标准制定和实施的财政机制研究报告.pdf

支持强制性节能标准研制和 实施的财政机制研究报告 中国标准化研究院 财政部财政科学研究所 2013 年 3 月 2013.4.25 This report is funded by Energy Foundation. It does not represent the views of Energy Foundation. 本报告由能源基金会资助 。 报告内容不代表能源基金会观点 。 I 摘 要 强制性能效标准一直是世界各国积极采用的重要节能手段之一，目前已有 50 多个国家和地区制定并实施了强制性能效标准。根据国际经验，通过对量大面广的终端用能产品实施能效标准，国家最终获得的节能经济效益通常为标准 制定和实施所投入成本的 成百 上千倍。据测算， 2010 年，相关能效标准为消费者节约了 400 亿美元的能源消费支出，财政投入与节能效益之比超过 1 200。 目前，中国的强制性节能标准包括终端产品能效标准（以下简称能效标准）和高耗能产品能耗限额标准（以下简称能耗限额标准）两大类。终端产品能效标准规定了产品最低能效准入要求（能效限定值），产品能效等级（分别为 1 到 3 级或 1 到 5 级。其中， 1 级能效水平最高， 3 级或 5 级能效水平最低（等于能效限定值）。）及相应的测试方法等内容。高耗能产品能耗限额标准规定了相关行业每生产单位产 量合格产品的最大综合能耗（能耗限额限定值）、新建企业（项目）的准入要求（能耗限额准入值）及先进水平（能耗限额先进值）。 强制性节能标准是我国加强节能监管的重要手段，也是政府实施相关节能措施的重要技术依据。基于能效标准，国家实施了依据能效标准，国家陆续实施了节能产品认证制度、强制性能效标识制度、节能产品政府采购、企业所得税优惠政策以及节能产品惠民工程等。基于能耗限额标准，国家实施了节能目标责任制、节能评价考核制度、固定资产投资项目节能评估和审查制度、淘汰落后产能制度、企业能效对标活动等。截止目前，我国现行有效 的能效标准共计 49 项，现II 行有效的能耗限额标准共计 54 项。 为实现中国“十二五”期间单位 GDP 能耗下降 16％、 2020 年相比 2005 年单位 GDP 温室气体排放下降 40％到 45％的节能减排目标，能效标准和能耗限额标准的作用得了有关主管部门的高度重视。 以现有能效标准所覆盖的产品为研究对象，以 2009 年为基年， 2030 年的累计节能量有望达到 8375 亿千瓦时，约为 2008 年全国能源消耗总量的 10，相关标准的制定和实施可能带来巨大的节能效益。 目前，影响能效标准和能耗限额标准进一步有效发挥作用的主要障碍包括政府投入不 足；标准研究基础薄弱；标准覆盖面不够；标准宣传、培训、监督和评估等实施机制不健全。在这些障碍中，最为关键的因素就是财政投入机制的不完善和经费投入力度的不足。一直以来，强制性节能标准都没有获得稳定、充足的财政资金支持，节能造成标准研究工作不充分，标准质量不高，制修订工作不及时，覆盖面不够，宣传、培训、监督和评估工作缺失等一系列问题，研制影响了标准发挥应有的作用。尽管在能源基金会的支持下，近年来部分强制性节能标准（每年约为 5-8 项）能够额外获得 4 到 5 万美元的资金支持，获得了“雪中送炭”般的支持。但是，相关资助力 度与节能工作对标准数量和质量的需求相比，仍有非常大的不足，并且资金的来源也并不稳定。 经过分析，财政支持不足的主要原因在于在财政投入的管理机制方面，用于标准化工作的财政资金由财政部教科文司主管，由国家标准化管理委员会作为业务指导单位提供资金的使用建议。而用于节III 能工作的财政资金则由财政部经济建设司主管，由国家发展改革委资源节约与环境保护司作为业务指导单位提供资金的使用建议。正是由于相关业务主管部门的不一致，以及标准化工作覆盖了质量、安全、环保等众多领域，强制性节能标准未能得到应有的关注并作为财政资金重点支持 方向。在财政投入的分配机制和投入力度方面，由于分配机制不完善且支持重点不突出，目前平均每项能效标准制修订的补助经费金额与其他强制性标准的补助金额完全相当，仅为 4 5 万元人民币。 能效标准等强制性节能标准具有公益性特征，从产品属性的角度分析，属于公共产品的范畴，应当由国家公共财政支持相关的研究和实施工作。以美国为例，制定能效标准的资金全部为政府投入，每项标准投入约为 500 到 600 万美元。在 2012 财年、 2013 财年和 2014财年，能源部为能效标准研究投入的公共预算分别高达 6700 万美元、9800 万美元和 8200 万美元。相关的财政资金投入，为强制性能效标准的研究和实施提供了坚实的保障。 根据今后一个时期中国节能减排工作对强制性节能标准的迫切需求，我们建议依据“财政投入为主，多元投入为辅， 突出重点标准，注重完善机制 ”的原则， 可考虑 从财政部经济建设司管理的财政性节能资金中列支，以国家发展改革委资源节约和环境保护司为业务主管单位，协调国家标准化管理委员会，为强制性节能标准的制定和实施提供稳定、充足的财政投入保障。 财政投入的具体目标是每年启动约 20 项强制性节能标准的制IV 修订工作，每项标准的研制工作需要 2-3 年时间，平均 每项强制性节能标准的制定和实施需要财政经费约为 90-100 万元人民币，每年约需 1700 万元。通过各方的努力，到 2015 年，强制性节能标准的数量超过 120 项，有 30 类以上的产品实施能效标识。财政资金投入与节能效益的之比有望超过 1 600。 相关财政资金将主要用于标准研制和实施机构开展以下活动（ 1）强制性节能标准的前期论证及预研；（ 2）强制性节能标准的研究和分析；（ 3）强制性节能标准的起草、征求意见、试验验证等；（ 4）强制性节能标准的宣传、推广和培训；（ 5）产品能效标识等强制性节能标准的实施；（ 6）强制性节能 标准实施效果评估反馈研究。强制性节能标准制修订的开支项目可包括资料费、设备费、试验验证费、差旅费、会议费、劳务费、专家咨询费、印刷费、培训费、国际合作费、其他费用等。 与此同时，为加强对相关财政资金的管理，建议尽快完善相关的政策法规，并建立有效的部委协调机制 、 监督检查机制和绩效评价机制， 完善 标准研究的技术基础， 提高资金使用效益。 I 目录 第一章 强制性节能标准的重要意义及现状分析 . 1 1.1 强制性节能标准的属性 . 1 1.2 制定和实施强制性节能标准的重要性 . 3 1.3 强制性节能标准的历史沿革 . 7 1.4 强制性节能标准经费支持情况 . 12 第二章 节能减排工作对强制性节能标准的需求 . 16 2.1 “十二五”节能减排工作对强制性节能标准的需求 . 16 2.2 强制性节能标准制定实施面临的挑战 . 17 第三章 发达国家在财政支持强制性节能标准方面的启示 . 20 3.1 发达国家 强制性节能标准的研究和制定情况 . 20 3.2 发达国家对强制性节能标准的财政投入情况 . 27 3.3 启示 . 30 第四章 支持强制 性节能标准制定实施的财政机制的实施方案 . 32 4.1 财政支持强制性节能标准的目标和原则 . 32 4.2 强制性节能标准制定实施的财政经费测算 . 36 4.3 财政支持资金的渠道和使用方向 . 42 第五章 完善强制性节能标准财政投入机制的政策建议 . 52 5.1 完善强制性节能标准相关政策法规 . 52 5.2 加强对强制性节能标准制修订工作的指导和协调 52 5.3 完善强制性节能标准制修订的技术基础 . 52 5.4 建立强制性节能标准制修订经费的监督检查机制 . 53 5.5 开展财政资金绩效评价工作，提高资金使用效益 . 53 1 第一章 强制性节能标准的 重要意义及 现状 分析 1.1 强制性节能标准的 属性 节能标准是为实现节约能源的目的而制定的标准。节能标准一般包括节约能源方面的基础、管理、方法、 节能 技术和产品等 技术 标准，涉及的领域包括工业、 建筑、交通、 农业等。 根据现行 中华人民共和国 标准化法 的规定，国家标准 可以分为为强制性标准和推 荐性标准两类性质的标准 。 具有法律属性，在一定范围内通过法律、行政法规等手段强制执行的标准是强制性标准 。其它标准是推荐性标准。 根据中华人民共和国节约能源法的规定，“ 国务院标准化主管部门会同国务院管理节能工作的部门和国务院有关部门制定强制性的用能产品、设备能源效率标准和生产过程中耗能高的产品的单位产品能耗限额标准。 ”因此，目前常见的两类强制性节能标准包括用能产品、设备的 能源效率标准 （简称能效标准）和 产品的单位产品能耗限额标准 （简称能耗限额标准）。 能效标准 是对用能产品 、设备 的 最低 能源利用效率水平或在一 定时间内 最大 能源消耗水平进行规定的标准。其作用在于限制低能效、高能耗的产品进入市场，引导企业不断提升节能技术水平，努力生产高效节能的产品。 能耗限额标准 是对单位产品 （包括服务） 生产过程中的最大综合能源消耗进行规定的标准 。 其作用在于限制企业 生产 过程的能源消耗，鼓励企业提升节能管理水平和节能技术水平，不断 提升 生产过程2 的能源 利用 效率 。 能效标准和能耗限额标准 2类 强制性节能标准是加强 节能监管的重要技术支撑，成为 政府实施节能目标责任制、节能评价考核制度、固定资产投资项目节能评估和审查制度、高耗能产品淘汰制度、能效标识 制度、节能产品认证制度、 “ 节能 产品 惠民 工程”等 财税优惠政策的技术依据 。同时，作为产品和行业能效水平的 同时也 是我国节能工作的重要组成部分。 强制性节能标准具有公益性特征，从产品属性的角度分析，属于公共产品的范畴。 公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品 ，即 能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。公共产品具有与私人产品显著不同的三个特征效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性 ， 一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，主要由政府来提供。 效用的不可分割 性 ， 是指公共物品或服务向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点 ， 其效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割成若干部分，分别归属于某些个人和厂商 ； 消费的非竞争性，是指某一个人或厂商对公共物品或服务的享用，不排斥、妨碍其他人和厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品和服务的数量和质量 ； 受益的非排他性是指在技术上没有办法拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品或服务的受益范围之外。 可见，强制性节能标准的制定和实施，符合上述三个特3 征，属于公共产品的范畴，应该主要由政府提供。 1.2 制定和实施 强制性节能标准 的重要性 进入新世纪 以来，我国的经济建设和社会建设快速发展，但也面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。 坚持节约资源和保护环境的基本国策， 大 力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，扭转生态环境恶化趋势， 成为全国各方、社会各界的共识。 “十一五”时期，国家 第一次 把能源消耗强度降低和主要污染物排放总量减少确定为国民经济和社会发展的约束性指标，把节能减排作为调整经济结构、加快转变经济发展方式的重要抓手和突破口。2009 年 ，我国 又提出了 2020 年相比 2005 年单位 GDP 温室气 体排放下降 40％到 45％的减排目标。 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 进一步提成 单位国内生产总值能源消耗降低１６％，单位国内生产总值二氧化碳排放降低１７％ 的节能减排目标。 根据 节能减排“十二五”规划 的指导思想，节能减排工作 加快构建政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进节能减排工作格局 。 节能减排“十二五”规划 提出了节能减排工作的基本原则 强化约束，推动转型 ； 控制增量，优化存量 ； 完善机制，创新驱动 ； 分类指导，突出重点。 在“ 完善机制，创新驱动 ”方面，特别提出要“ 健全节能环保法律、法规和标准， 充分发挥市场配置资源的基础性作用， 形成有效的激励和约束机制 ， 增强用能单位自觉节能减排的内生动力。加快节能减排技术创新、管理创新和制度4 创新，建立长效机制，实现节能减排效益最大化。 ” 节能标准既可以成为有效的约束措施，也是用能单位 加快节能减排技术创新、管理创新和制度创新 的 技术 基础， 还是市场化节能机制顺利实施的重要保障。其中，强制性节能标准作为 政府 意志的体现，不仅为政府加强节能监管提供了切实可行的约束措施，同时也为 实施重要的 节能制度和政策 提供了技术 依据。 下面分别介绍 2 类强制性节能标准 对节能减排工作的重要作用 （ 1） 能效标准 强制性能效标准以其投入少、见效快、影响大、节能和环保效果显著等优点，近年来一直是世界各国积极采用的重要节能手段之一。据 国际电器标准标识合作组织（ CLASP）的 统计，目前已有 50 多个国家和地区制定并实施了强制性能效标准 。根据国际经验，通过对量大面广的终端用能产品实施能效标准，国家最终获得的节能经济效益通常为标准研发、实施所投入成本的上千倍。 截止到 2012 年 底 ，我国现行有效的能效标准 共计 44 项，涉及家用电器、照明器具、商用设备、工业设备、办公设备 五 大类产品。 其中 30 种 主要用能产品年耗电总量 约为 1.1 万亿度， 占全国总耗能量的 15左右（按 2006 年全国总耗能量 24.6 亿吨标准煤估算 ）。针对相关产品制定和实施 能效标准 ，具有 巨大 的 节能潜力。 根据美国能源部劳伦斯－伯克利实验室和中国标准化研究院的合作研究成果，与2009 年相比， 到 2030 年 能效标准的制定和实施有望带来 8375 亿千瓦时 的累计节电量， 折合 2.8 亿吨标煤，约为 2008 年全国能源消耗5 总量的 10。 研究还表明 ，随着能效标准范围的不断扩展，其节能减排效果将更加凸显。 依据能效标准 提供的技术支撑 ，国家 还 陆续实施了节能产品认证制 度、强制性能效标识制度、节能产品政府采购、企业所得税优惠政策以及 “ 节能产品惠民工程 ” 等一系列旨在推动能效提高、促进节能技术进步的节能措施，取得了十分显著的经济和社会效益。 （ 2） 能耗限额标准 强制性 能耗限额标准是 应对 淘汰落后高耗能产品、 遏制高耗能行业过快增长 、促进产业升级 等政策 需求 而 创新 制定的 新型 强制性 节能标准。 第一批 22 项能耗限额标准 于 2008 年 4 月 首次 发布。 据测算，22 项高耗能产品 能源消耗 约占全国总能耗的 40左右， 该 22 项 标准的 全面贯彻实施 有望 为国家节约 2 亿吨标准煤。 截至 2012 年底， 单位产品能耗限额 标准 已达到 54 项 ，涉及钢铁、有色、化工、建材、电力、煤炭等重点耗能行业 。 在能耗限额标准的实施过程中， 各行业和地区组织了大量的培训活动，能耗限额标准 已成为相关行业 淘汰落后产能、 新上 固定资产 投资项目 节能评估的 主要技术依据。另外，在 节能主管部门 的引导下，有关行业 广泛开展的 能效 对标活动也以标准中的 先进能效指标 为标杆， 为重点行业用能单位的节能工作发挥了 重要的技术支撑作用。 制定和实施强制性节能标准 的 重要性 主要体现在以下三个方面 （一） 强制性节能标准 本身就 是有效的节能约束手段。 实践表明，节能工作必须 强化责任、 加强监 管，才能保障节能目标的实现。强制6 性节能标准提供了具体可行的终端用能产品最低能效要求或用能单位最大能耗要求，明确了相关主体的节能责任。同时，有关标准中均包含科学可行的测试和评价方法，为实施监管提供了完备的方法和工具。作为一种有效的节能约束手段，强制性节能标准具有不可替代的作用。 （ 二 ） 强制性节能标准 的制定和实施为 节能工作 提供 可靠的技术依据。 根据各地区、各有关行业特点， 激励和约束并重， 实施有针对性的政策措施 ，是节能工作的重要成功经验。激励和约束机制的实施，必须首先对相关的产品、技术或用能单位的能效水平进行科学、 准确的判定和评价。标准 以科学、技术和实践经验和综合成果为基础，经有关方面协商一致， 成为 共同遵守的准则和依据 ，为相关判定和评价工作提供了可靠的技术依据。近年来， 2 类强制性节能标准被能效标识制度、节能认证制度、 节能产品政府采购、企业所得税优惠政策 、落后产能淘汰制度、固定资产投资项目节能评估和审查制度、“节能产品惠民工程”等采信，成为可靠的技术依据，就是很好的例证。 （ 三 ） 制定和实施 强制性节能标准 是转变政府职能 、 发 挥市场配置资源的基础性作用的重要体现。 当前政府大力 简政放权， 积极 推动政府职能向创造良好发展环境、提供 优质公共服务、维护社会公平正义转变 。通过制定和实施强制性节能标准，政府可引导标准化机构、检测认证机构、生产企业、用能单位、研究机构等各参与方发挥主动性，形成各方 自觉承诺遵守的技术文件。政府则可将主要资源和精力投入到加强 监管中去，营造良好的节能工作氛围。这样可以高效的配7 置相关资源，形成工作合力， 并 很好 的 体现政府 在 大力推进 职能转变、发 挥市场配置资源的基础性作用 等方面的 进展 。 1.3 强制性节能标准的 历史沿革 1989 年 12 月 25 日，中国批准发布了第一批共 9 项能效标准， 9项标准于 1990 年 12 月 1 日强制实施。包括 GB12021.1家用和类似用途电器电耗（效率）限定值及测试方法编制通则及家用电冰箱、房间空气调节器、家用电动洗衣机、彩色及黑白电视接收机、自动电饭锅、收录音机、电风扇、电熨斗等 8 个家用电器的能效标准。 1989年颁布的第一批能效标准主要针对家用电器，标准中规定了各种家用电器的电耗或效率限定值以及电耗（效率）指标的测试方法。其主要目的是限制和淘汰当时情况下比较落后的高能耗的家电。首批能效标准的实施对提高中国家用电器的能源效率发挥了积极作用。但由于缺少标准实施的配套政策及措施，标准实施效果不够突出。 随着国 家节能工作的推进，我国的能效标准的技术内容和指标水平不断丰富和提升。首先是体现在产品范围逐渐扩大，从最初的家电产品为主逐步扩大到照明产品、工业设备等。其次是 随着技术进步，对产品的能效要求 也不断提升。 从 1995 年开始， 中 国 的能效标准管理和研究机构开始 与一些国际组织 和 机构进行了交流与合作，在立足中国国情的基础上积极借鉴国外先进分析方法研制标准。在能效标准的研制过程中， 标准的国际协调逐渐成为标准研制的 指导思想 之一。 同时，因应节能产品评价和推广的政策要求， 在能效限定值基础上， 能效标准 中开始 增加了节能8 评价值 等内容 ， 为节能产品认证等工作 提供 标准化 的 技术基础。 2000 年之后 ，根据节能工作的需要，能效标准覆盖的产品范围开始迅速扩大 ，能效标准的技术内容也在逐步增加。在此期间，在强制实施的能效限定值及推荐性的节能评价值基础上，某些家电、照明器具能效标准的主要内容有所扩展，标准中增加了能源效率等级， 为能效标识制度 的实施奠定了 重要 的 技术基础。此外，部分标准中还出现了超前能效 限定值 指标， 为 企业 提高 能效 指明 了 努力 的 方向 。 另外，结合国际上普遍开展的“ 1W 待机”行动，部分能效标准还规定了产品待机能耗的限定性要求。 2005 年 3 月 1 日 ， 由 国家发改委、国家质量监督检验检疫总局联合 发布 的 能源效率标识管理办法 开始 生效，中国正式实施了强制性的能效标识制度 。 办法规定， 国家对节能潜力大、使用面广的用能产品实行统一的能源效率标识制度 。 国家对节能潜力大、使用面广的用能产品实行统一的能源效率标识制度。国家制定并公布中华人民共和国实行能源效率标识的产品目录，确定统一适用的产品能效标准、实施规则、能源效率标识样式和规格。凡列入目录的产品，应当在产品或者产品最小包装的明显部位标注统一的能源效率标识，并在产品说明书中说明。 办法还规定了相关检测备案、监督管 理和处罚措施。能效标识制度成为能效标准实施的最有效手段，能效标准在节能工作中的作用日益显现。 进入“十一五”以来， 为实现 单位国内生产总值能耗降低 20左右 的目标，节能减排工作成为硬任务， 节能减排任务完成情况 成 为检9 验科学发展观是否落实的重要标准 。 作为节能工作的重要技术基础和抓手，强制性能效标准 成为国家节能政策的重要组成部分。在“十一五” 节能减排综合性工作方案 中，明确提出“ 研究制订高耗能产品能耗限额强制性国家标准，组织制订粗钢、水泥、烧碱、火电、铝等 22 项高耗能产品能耗限额强制性国家标准（包括高耗电产品电耗限额标准） ， 组织制（修）订电力变压器、静电复印机、变频空调、商用冰柜、家用电冰箱等终端用能产品（设备）能效标准。 从 2007 年起，我国陆续制定发布了 28 项强制性能耗限额标准，基本覆盖了钢铁、电力、建材、化工、有色等重点高耗能行业中量大面广的重点产品。强制性能耗限额标准规定了生产过程中耗能高的产品的单位产品能耗限定值、新建项目单位产品能耗准入值和单位产品能耗先进值三类指标。其中，强制性能耗限额限定值指标的设定，以淘汰 20～ 30的落后产能为原则；强制性新建项目（工艺）能耗限额准入值，以与产业政策协调的最高能 效水平为设定原则；作为推荐性指标的能耗限额先进值，以国内领先国际先进的能效水平为设定原则，指明了企业提高能源利用水平的努力方向。 强制性能耗限额标准 发布后成为 政府实施节能目标责任制和评价考核制度、固定资产投资项目节能评估和审查制度，落实惩罚性电价、淘汰落后产能等节能工作的重要技术依据。国务院批转的“十一五”单位 GDP 能耗考核体系实施方案（国发 [2007]36 号）、国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知（国发［ 2010］ 7 号）、“十二五”节能减排综合性工作方案等均对严格 实施 强制性能耗10 限额标准进 行了具体要求。 2008 年， 新 修订 的 节能法 正式实施，节能法中 大幅增加了对强制性节能标准 的相关规定 ， 明确规定 “ 国务院标准化主管部门会同国务院管理节能工作的部门和国务院有关部门制定强制性的用能产品、设备能源效率标准和生产过程中耗能高的产品的单位产品能耗限额标准。 ”针对强制性能效标准，规定“ 禁止生产、进口、销售国家明令淘汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备 ”。针对强制性能耗限额标准，规定“ 不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设；建设单位不得开工建设；已经建 成的，不得投入生产、使用。 ”“ 生产过程中耗能高的产品的生产单位，应当执行单位产品能耗限额标准。对超过单位产品能耗限额标准用能的生产单位，由管理节能工作的部门按照国务院规定的权限责令限期治理。 ” 强制性节能标准的法律地位得以 进一步 明确。 为扩大消费需求，提高能源效率， 2009 年 6 月，国家 开始 实施“节能产品惠民工程”，采取财政补贴方式，对能效达到 强制性 能效标准 1 级或 2 级的家电产品、工业设备等产品进行推广。 为 进一步 扩大国内需求，拉动绿色消费，促进节能减排，从 2012 年 6 月起，中央财政 又加大了 对空调、平板电视、电冰箱 、洗衣机、热水器 等 五类高效节能家电的补贴推广 力度 。截至 2013 年初 ,中央财政已拨付补贴资金 122 亿元，推广五类节能家电 6500 多万台，拉动消费需求超过2500 亿元，节能家电补贴推广政策取得显著效果。节能家电销售数11 量显著提升 ， 节能家电每月销售数量从 160 余万台增加到每月 700 万台左右。节能家电市场份额大幅扩大，节能平板电视的市场占有率已高达 93，节能空调、冰箱、洗衣机的市场占有率分别达到 53、 57和 46。同时，该项政策有效促进了节能家电规模化发展，带动了生产成本和销售价格的降低，让广大消费者享受到了实 惠。 为巩固“节能产品惠民工程”的实施效果，强制性能效标准的制修订进度明显加快。 从 2009 年起 ，“节能产品惠民工程” 涉及 产品的能效标准 至少 完成了 一次 修订工作， 并 大幅提升了能效要求 。“节能产品惠民工程”的实施，也有效的促进了强制性能效标准的制定和实施 。 为推动能耗限额标准的实施，在能源基金会的支持下， 工 业和信息化 部联合国家标准委， 2010 和 2011 两 年 分别在 4 个省市组织开展了 大规模的 能耗限额标准的宣贯和培训工作 ，参加培训的人员超过760 人，取得了很好的效果。 进入“十二五”以来， 随着节能减排工作的深入推进，对强 制性节能标准 的需求更为迫切。 “十二五”节能减排综合性工作方案 明确提出“ 加快制（修）订重点行业单位产品能耗限额、产品能效等强制性国家标准，提高准入门槛。鼓励地方依法制定更加严格的节能环保地方标准。 ”并规定“ 对能源消耗超过国家和地区规定的单位产品能耗（电耗）限额标准的企业和产品，实行惩罚性电价。各地可在国家规定基础上，按程序加大差别电价、惩罚性电价实施力度。 ” 为了确保实现“十二五”节能减排目标，国家发展改革委和国家标准委于 2012 年 6 月启动了“百项能效标准推进工程”（以下简称12 百项工程），目标是两年内发布 100 项节能标准，有力支撑节能减排工作。截止 2012 年底，“百项工程”已完成 57 项节能标准的发布工作，包括 54 项国家标准， 1 项规范性技术文件， 2 项企业联盟标准，圆满地完成了“百项工程”第一阶段目标。已经发布的节能标准，包括 28 项强制性高耗能单位产品能耗限额标准， 17 项强制性终端用能产品能效标准。经测算，仅 2012 年发布的产品能效标准 和 能耗限额标准合计可以产生 超过 5900 万吨标准煤的年节能量。 经过 30 多年的发展，我国的强制性节能标准取得了巨大的进步形成了完整的 从 标准研究 到 标准实施的 工作 链条 ； 截至 2012 年底 ，现行有效的 能效标准 43 项， 数量已 接近美国等 发达国家的水平，部分产品的能效要求也已与国际先进水平看齐；创造性的制定了能耗限额标准， 现行有效的能耗限额标准 54 项， 有效的推动了重点行业的节能工作； 强制性节能标准对节能政策的支撑作用不断完善，强制性节能标准成为相关领域节能政策的主要依据； 形成了高效的 标准 研究团队， 标准 研究 的技术 水平不断提升 。 1.4 强制性节能标准经费支持情况 截至 目前 ，我国国家标准总数 超过 3 万项 ，覆盖第一、二、三产业及社会事业领域，较好满足发展需求的标准体系初步形成。在 3 万多 项 国家 标准中，节能标 准 约 为 300 项。截至 2012 年底，两类强制性节能标准的总数为 97 项。 强制性节能标准与其他 大多数 标准的最大不同在于其公益性特征，属于公共产品的范畴 ， 因此其资金来源应主要依靠政府公共财政的投入， 其 投入方向应主要 包括 标准的研究和13 相关 实施监督机制的完善 。 相对 发达国家对于国家标准的财政投入来说，我国的经费支持力度总体来说较小 。 2005 年 对于全部国家标准的 经费支持总额约为7000 万 元人民币 ， 2006 2008 年三年 总额 达到 10 亿 元（平均每年 超过 3 亿元） ， 2009 年后又降为 7000 万 元 ， 2012 年增长为 1 亿 元 （在发达国 家，如美国标准技术研究院，每年从政府得到的标准研究经费多达 7 亿美元 ） 。 我国 每年制修订国家标准约 2000 项，其中制订标准 约 1500 项，修订标准 约 500 项，平均每项标准制修订 包括强制性节能标准能获得的 经费补助金额 仅 为 4 到 6 万元。 然而一 项强制性节能标准的制订和实施需要 进行数据调研 、 反复协调、专家 咨询、工程技术分析、测试 、 宣贯培训以及实施后效果反馈评估等 多项 工作，所需经费 经 测算 约 为每项标准 50-70 万元人民币 ，与其能获得的 国家财政投入 相比，具有较大的缺口。 为弥补 这一 缺口，目前 的 一个 重要 资助 来源 是 美国能源基金会The Energy Foundation， EF。美国能源基金会是一家非政府、非营利性机构，主要向世界各地非政府和非盈利的公众利益组织提供经费，其目标为努力提高能源效率，发展可再生能源和推动未来清洁能源技术的应用。 2008 年 2011 年 间 ，美国能源基金会对于中国能效标准 和能耗 限额 标准的 研究的资助 标准为每项标准 4 5 万美元 。2012 年 ，由于“百项工程”的实施，当年标准研究的数量大幅增加，每项标准 的资助额度降 为 2 万美元 左右。此外，能源基金会还支持了一些促进能效标准和能耗限额标准实施的工作 ， 例如能效标识制度的14 完善 、节能产品政府采购政策的研究、“节能产品惠民工程”实施规则的研究、能耗限额标准的培训等，有效的弥补了相关财政投入的不足。能源基金会近年来支持强制性节能标准研究的经费投入情况 见表1。 表 1 美国能源基金会近年支持 强制性节能 标准 研究的 费用 年度 支持的标准 费用 2008 打印机、机顶盒 2 项能效标准 7 万美元 小功率电动机 1 项能效标准 4 万美元 2009 计算机、服务器、交流风扇、抽油烟机、热泵热水器、格栅灯具 6 项能效标准 30 万美元 2010 洗衣机，空调压缩机，自动售货机，饮水机，自镇流无极荧光 灯 5 项能效标准 25 万美元 2011 平板电视、复印机、外部电源和家用灶具 4 项能效标准 20 万美元 2012 百项工程 12 项能耗限额标准 22 万美元 百项工程 8 项能耗限额标准 16 万美元 百项工程 变频空调、燃气热水器、冰箱、计算机显示器 4 项能效标准 10 万美元 从上述数据 不难看出 ， 目前 强制性节能标准的 经费 来源主要 依靠美国能源基金会 。 我们认为， 强制性节能标准财政投入不足的主要 表现 在于针对15 国家标准的财政投入总体额度偏少 ，平均每项标准的投入力度仅为 4 6 万元人民币，与美国能源基金会 每项标准 4-5 万美元 的支持力度相比差距较大； 二是财政投入 中 对于强制性节能标准等重要标准研究和实施的支持重点不突出 ，强制性节能标准与其他标准的支持力度基本没有区别， 不能 完全 满足强制性节能标准制修订和实施的 经费需求。 强制性节能标准对于节能工作具有重要的支撑作用，仅依靠能源基金会的支持，难以保证长期、可持续的发展。 节能减排 的重要性已成为普遍的共识 ，强制性节能标准具有公共用品属性，理应得到公共财政的大力支持。 如何为 强制性节能标准建立 更为 稳定 、力度更大的公共财政投入机制，至关重要。 当然，由于我国 属于 发展中国家，国家改革与发 展过程中尚有许多公共产品和服务需要公共财政的大力支持，对于 强制性节能 标准的政府财政投入的提高也是一个渐进的过程。 16 第二章 节能 减排 工作对 强制性节能标准 的需求 2.1 “十二五”节能减排工作对 强制性节能标准的 需求 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要指出“完善节能法规和标准，制订完善并严格执行主要耗能产品能耗限额和产品能效标准”。 “十二五”节能减排综合性工作方案第四十六条要求，加快节能环保标准体系建设。加快制（修）订重点行业单位产品能耗限额、产品能效等强制性国家标准，提高准入门槛 。 节能减排“十二五” 规划 提出 到 2015 年，主要产品单位能耗指标达到先进节能标准的比例大幅提高，部分行业和大中型企业节能指标达到世界先进水平。风机、水泵、空压机、变压器等新增主要耗能设备能效指标达到国内或国际先进水平，空调、电冰箱、洗衣机等国产家用电器和一些类型的电动机能效指标达到国际领先水平。为实现以上目标，“十二五”期间将 “ 加快节能环保标准体系建设，扩大标准覆盖面，提高准入门槛。组织制修订粗钢、铁合金、焦炭、多晶硅、纯碱等 50 余项高耗能产品强制性能耗限额标准，高压三相异步电动机、平板电视机等 40 余 项终端用能产品强制性能效标准 。加强标准实施的后评估工作。 ” 可见，通过 扩大强制性节能标准的覆盖范围，提高现有标准的能效要求，完善标准的实施机制， 充分 发挥节能标准的倒逼和引领作用，将有效 支撑高效节能产品推广、固定资产投资项目节能评估审查制度、万家企业节能低碳行动、绿色照明工程、绿色建筑行动、淘汰落17 后产能等重点节能工作。 这项工作对于 加快产业结构调整和优化升级，确保实现“十二五”节能减排目标 也 具有重要意义。 2.2 强制性节能标准 制定实施面临的挑战 近年来，我国 制定 发布 的 能效标准及能耗限额标准对我国节能减排工作发 挥了巨大作用 ，但与节能工作的 迫切 需求相比， 能效标准及能耗限额标准 的 研制及实施 仍存在着一些重要挑战，影响了相关标准有效的发挥作用 。 一 是政府 的重视和投入不够 。 节能标准化与产品标准化的最大不同在于它具有更强的公益性。很多发达国家的节能标准制定过程表明，节能标准是社会效益、企业效益、公众效益协调统一的产物。 以美国为例，对强制性能效标准的研制十分重视，从法律基础、发展规划、数据基础、资金投入等多方面给予保障。强制性节能标准的体系和指标确定是一个系统工程， 由于 政府重视和投入不够，没能建立 统一完整的能效基础数据 ，标准研 究过程中缺乏 系统、严谨的科学 分析，致使我国标准研制水平总体上偏低，标准长期发展规划不足，研究机构的独立性和权威性不够。 二 是标准研究 的技术基础 薄弱 。 首先是强制性 节能标准研制工作缺乏共性技术支撑。目前我国能效标准 和能耗限额标准 的研制仍然采用 比较简单、粗糙 的统计 和分析 方法，缺乏共性的先进方法和理论模型的指导，各个标准中能效指标的确定原则不一、方法不同，使标准的科学性、权威性受到一定的影响。 另外， 节能数据 和 信息 缺乏，收集渠道不畅， 准确性差 。目前， 标准研究中依据的数据一般只来自部18 分企业的自我申报，基本没有通过实验室 和市场的验证，能效数据少，数据准确性不高，满足不了标准研制的需要，影响了能效指标的确定，进而也影响到节能标准的水平。 三 是标准覆盖面不够。 当前 ，提高主要用能产品能效 、限制重点行业能耗过快增长，仍然 是节能工作的重点 任务之一 。相对于我国种类繁多的用能产品、设备以及高耗能产品生产体系，我国现行强制性节能标准覆盖面还有待进一步拓展，例如电焊机、潜水泵、高压电动机等工业设备，售货机、商用灶具等商用设备，服务器、投影机等电子信息产品、 LED 灯等照明器具，以及甲醇、多晶硅、造纸、煤炭开采等一些重点用能产品和主要耗能行业 还缺乏标准规范，标准的覆盖面亟待拓展。 四 是标准 的实施机制不 健全 。 尽管我国的强制性节能标准制修订工作取得了很大进展，但是 标准的实施机制还不完善。以能效标准为例， 尽管建立了能效标识制度这一能效标准的有效实施模式，但 没有建立起完善的监督、核查及处罚机制，相关责任不清，企业违法成本很低，难以保证符合率。 又以能耗限额标准为例， 由于宣传、 培训、教育 的不足， 企业 和节能监察机构 对于 能耗限额 标准的 认知不足，也难以 准确 执行 相关标准 。 五 是标准 的管理机制不完善。 在现行的 强制性节能 标准管理 链条中，还有一些重点环节需要进一步完善， 包括 标准的定期更新机制 和实施后评估机制 等 。 我国 能效标准的定期更新机制缺乏制度安排， 部分标准长期得不到修订。 自动电饭锅能效标准从 1989 年首次发布，19 到 2008 年第一次修订版发布，历时 19 年 。 另外，我国 没有建立强制性节能 标准实施 后 的评估 和