日本力促环保产业推动经济转型的经验与启示

74 中国投资 2010.4日本力促环保产业推动经济转型的经验与启示日本环保产业大力发展主要得益于建立起完备的环保立法体系并严格执行， 实施倾斜性的产业技术政策， 中央和地方积极共建环保城， 建立科技园区培育先端产业以及公众及民间组织的配合与努力。 这些经验为经济发展模式艰难转型中的中国提供了借鉴文/郭怀英现阶段， 我国资源环境问题突出，经济发展模式转型的任务艰巨。 日本在工业化中后期重化工业加速发展时期， 也曾遇到资源消耗和环境污染强度不断上升的矛盾， 但最终还是通过大力发展环保产业， 推动了重化工业生态化转型， 改善了城乡环境质量， 大幅提高了资源利用效率， 基本摆脱了资源环境压力。2009年笔者参加了日本财团法人组织的资源循环型经济研修项目， 从法律保障体系、 产业支持政策、 市场诱致措施、 园区典型示范、 公众组织参与等诸多方面， 对日本以资源循环产业为中心的环保产业的发展成效和经验进行了全面了解。日本力促环保产业发展的5大经验一、 建立起完备的环保立法体系并严格执行日本在环保产业方面之所以能取得巨大的成果，首先应该归功于ENERGY AND ENVIRONMENT能源与环境政府建立起了完备的法律体系并严格执法。1971年，日本出台了废物处理法，之后又出台了再生资源利用促进法、包装容器再生利用法等，2000年颁布和实施了循环型社会形成推动基本法废弃物处理法修订资源有效利用促进法修订建筑材料循环法可循环食品资源循环法绿色采购法6部法律，形成了目前世界上最先进、最完备的环保及循环经济法律体系，如表所示，从效果看，法律对产业发展的强制保障作用明显。一是法律法规明确界定了国家、地方政府、 企业、 协会、 公众各方的责任和义务， 强制各方开展资源循环利用。 比如法律规定企业有对资源进行恰当处理的产出者的责任， 产品、 容器等的设计研究、 回收、 循环利用等扩大生产者的责任， 为建立回收、 处理、 再资源化网络体系提供了保障null二是强制收费制度使得回收处理企业可以盈利。 据介绍， 报废汽车处理工厂在 汽车再利用法 实施前， 盈利比较困难， 主要靠出售部分较好的零部件获利。三是强制绿色采购为产业发展提供了市场需求， 绿色采购法 要求政府企事业单位对环境友好型产品实施优先购买， 调动了企业发展环保产业的积极性。四是法律实施准备充分， 制定的目标切实可行， 保证了循环经济能逐步推进并取得实质性进展。 据介绍， 汽车再循环法律实施前曾经召开过500多次说明会， 经济产业省和环境省等有关部门要就法律具体实施条款向各界作说明。 同时， 根据法律制定的基本计划及行动计划， 其设定的约束性目标比较可行， 企业经过努力都能达到， 不少品目实际成绩还超过了法定目标。五是处罚力度较大增加了企业不参与发展的成本。比如废弃物处理法对非法抛弃废弃物采取罚款、征税等惩戒措施，严重者受到5年以下的徒刑或1000万日元以下的罚款法人1亿日元。二、 实施倾斜性的产业政策激发75中国投资2010.4企业自主投资与技术开发资源循环产业属于技术密集型产业，如何去除回收废料中的重金属等诸如此类的技术，由于成本高，企业最初不愿意开发。在这种情况下，与法律相配套，日本政府对发展节能环保的企业，实施倾斜性的产业政策，主要有首先是国家预算补贴政策。 2000年以来日本国会每年通过的与环保有关的预算近130亿美元， 资金拨给环境省、经产省、 农林省和国土交通省等主要相关部门。 根据最新的国家补助政策， 生产废弃物再资源化工艺设备， 给予相当于生产、 实验费1/2的补助； 对引进先导型能源设备企业予以1/3的补助等等。其次是政府低息融资政策。 只要满足条件， 中小企业金融公库、 国民生活金融公库将对引进3R技术设备的企业提供低利融资， 从事循环经济研究开发、 设备投资、 工艺改进的企业分别享受政策贷款利率， 融资比例为40％。企业设置资源回收系统， 由非盈利性的金融机构提供中长期优惠利率贷款。此外， 还对那些在改进设备方面表现优秀的中小处理商提供债务担保。再者是税收优惠政策。 对引进再循环设备的企业减少特别折旧、 固定资产税和所得税。 日本对废旧塑料再生处理设备在使用年度内， 除普遍退税外， 还按取得价格的14％进行特别退税； 对废纸脱墨、 玻璃碎片杂物去除、空瓶洗净、 铝再生制造等设备实行3年的退还固定资产税等等。从实施效果看， 上述政策措施激发了企业对节能、 再循环设备设施和产品的开发投资， 增加了企业发展环保产业的积极性。三、 中央和地方积极共建环保示范园区日本大部分环保城 （与环保示范园区相似） 都是区域产业结构调整的结果。 为推进产业转型和环保产业的聚集发展， 1997年通产省开始实行全国环境城的认定工作， 引导一些城市依托原有工业技术优势， 加强废弃物再生利用技术的研究和攻关， 在原先的土地上发展壮大再生利用企业， 推动园区内各类废弃物的拆解、 回收和资源化企业集聚发展， 建成基础研究、 教育培训基地， 技术示范推广基地和循环再利用产业化基地。 截至2009年3月，日本政府已先后批准建设了27个生态环保城。日本生态环保城由国家和地方政府共同管理， 经济产业省和环境省共同建立和执行园区补偿金制度， 经产省主要资助硬件设施建设、 相关技术及产品的研发， 环境省主要资助环保城的软件设施建设， 如图所示。 地方政府负责建设生态环保城的基础设施， 还通过政策引导和信息传递， 指导园区内的企业相互利用产业间的能源、 副产品废物。 日本还在各园区推行有效利用资源的零排放计划。 2002年川崎市开始建设占地77464平方米的零排放工业区。 2005年3月工业区以整体形式得到了ISO14001的认证。 中央和地方的积极共建， 推动了当地环保产业的发展。四、 注重通过支持科技园区中小企业培育先端产业日本注重对中小企业推进循环经济提供援助和平台服务。 1989年川崎市建立了日本最早也是规模最大的科技园神奈川科技园， 截至2009年2月76 中国投资 2010.4该园有147家企业进驻。 技术革新川崎THINK， 是民间主导型科技园， 也是亚洲创业者村所在地， 截至2009年1月共60家公司进驻。亚洲创业者村拥有JFE集团先进的研究设施， 对亚洲地区的创业者提供支援， 从创业、 经营的咨询， 日本法律、 行政手续的说明， 产学合作的配合、 销售渠道的扩大以及日常生活等提供一条龙服务。入园企业特别是中小企业， 只要是有发展前途的技术和产品， 地方政府会提供办公室租金优惠和各种融资服务。 比如对外国学者、风险企业每年度有3-5间、 每间33平方米的办公室可以利用。 进驻川崎1年以上的企业， 融资最高金额2亿日元， 小规模企业最高金额3500万日元。 通过对园区创业者提供支援， 吸引国际企业进驻， 聚集优秀人才， 对川崎形成先端研发和孵化环保产业新基地起到了推动作用。 目前亚洲创业者村进驻环保等领域企业50多家。五、 公众及民间组织的配合与努力是产业发展的重要推动力日本环保产业的发展， 离不开法律保障、 政府政策、 创新技术等方面的支持， 更得益于大众强烈的节能环保意识。 居民的自觉环保和分类意识对企业一般废弃物再生利用起到了重要作用。 日本垃圾分类非常细致， 电池、荧光灯、 塑料， 瓶盖都要分类放置， 人们自觉地将垃圾清洗后分类投放。 JFE公司从2000年开始进入城市废物再生利用产业， 经历了很长一段没有盈利的阶段。 他们深有感触地说， 在再生利用这个问题上， 摆在首位的恐怕应该是环保意识， 而不仅仅是好的技术设备。居民对塑料、 纸张等废弃物的自觉分类降低了处理企业的成本， 增加了处理企业盈利的空间。在日本， 协会组织的推动作用同样不可替代。 日本环境保护方面的行业协会和民间团体很多， 大约有500多个， 他们经常开会组织活动， 督促各方落实政府计划。 我们这次考察的大阪ＡＴＣ绿 色 环保广场， 是由大阪环境产业振兴中心主办的一个环保商务平台。 ＡＴＣ每年 聚 集 9 0 0 万 市民， 是日本首屈一指的集客设施。 平台以企业为主， 经常举办活动， 将环境关联技术和商品汇聚一堂， 发送最新的环境商务信息， 成为日本首个为环保企业服务的商务支援基地。对中国发展环保产业的重要启示一、 日本经验对当今中国仍具有重要借鉴意义日本环保产业以资源循环产业为中心， 但资源循环产业的发展经验同样适用于节能产业和新能源产业。 据介绍， 日本节能产业和新能源产业与资源循环产业的发展模式基本相似， 都采取了政府推动、 企业实施、 行业监督、国民参与的模式。 日本业已形成的经验是全社会层面和全国性的， 在一定程度上向我们展示了从高投入高消耗模式向产业生态化、 资源循环化、 经济集约化方向转化的趋势与路径， 其推进经济转型的艰辛历程， 也是我们现在或者将来可能要经历的阶段。 我国环保产业正处在起步阶段， 有必要借鉴日本在法律政策体系建设及典型示范等方面的成功经验， 一方面推动我国资源、 能源与环境问题及早解决， 另一方面使得我国在后金融危机时代战略性产业的选择和培育方面少走弯路。二、 要高度重视政府与市场力量的有机结合通过考察我们感受到， 日本政府在法律体系和支持政策制定实施方面强有力的推动。 日本经验表明， 发展环保产业， 在起始阶段离不开政府的推动， 在关键时期， 政府还要发挥重要作用， 政府相关部门的统筹管理、 协调是产业发展的组织保证。 但是政府推动并不等于政府主导， 事实上日本在培育环保产业方面， 政府作用在于弥补市场失灵， 只是起到增进市场的作用， 一旦市场机制建立起来， 政府就会退出。从经产省和环境省制定实施的生态园区补偿金制度中可见一斑， 随着技术成熟和局面打开， 两省支持经费在减少，2005年经费都已经取消。 日本还注重将政府与市场力量结合， 注重将 “有形之手” 与 “无形之手” 协调统一。 只有达到一定规模的企业才受法律约束， 以避免抑制中小企业的发展。 所以， 我国在培育环保产业上， 引导企业自主发展是关键， 形成有效的市场竞争是目标， 重视发挥民间组织的作用， 形成政府推动、 市场驱动、 公众行动的良好局面。三、 完备的法律制度建设是产业发展的根本保障循环经济和低碳经济是一种法制经济。 日本环保产业发展最重要的推动力在于其强大的制度保障。 日本环保领域法律体系完备， 权责关系明确， 具有较强的执行力。 1979年以来我国出台的环保方面的法律法规多达1000多件，ENERGY AND ENVIRONMENT能源与环境日本业已形成的经验是全社会层面和全国性的， 在一定程度上向我们展示了从高投入高消耗模式向产业生态化、 资源循环化、 经济集约化方向转化的趋势与路径77中国投资2010.4但大都缺乏有效执行的机制。 清洁生产促进法 离循环经济的立法要求还有很大差距。 废弃物回收、 循环利用和安全处置的专项法和行业标准还很缺乏。 电子信息产品污染控制管理办法也没有在细节上规范企业的废旧电子产品回收义务。 中华人民共和国循环经济促进法还需要有关部门制定配套的法规、 规章和标准。四、 必要的经济支持和鼓励政策是重要条件培育新兴产业一方面法律制度要起到保障作用，另一方面政策配套也要跟上，特别是产业技术研发及融资政策。日本注重采取预算补贴、融资、税收支持政策将企业外部成本内部化。日本以创造新技术和实现产业生态化为目标的独特技术政策，使得1973年至1983年成为日本节能、节约资源推进力度最大的时期。目前中国产业激励政策比较薄弱，是我国环保产业发展滞后的重要原因，“十二五”时期是我国新兴产业技术设备投资和产业研发投资大发展的阶段，要以此为契机，研究制定能够覆盖生产和消费多环节的环保产业技术政策。五、 采取诱致性措施引导企业自主发展是有效手段日本经验表明， 单靠法律约束和国家补助直接推动并不能完全解决企业发展动力不足的问题， 各级政府要灵活运用类似于日本 “你好我更好” 的产品领先计划， 采取多种市场化手段， 引导厂商主动地按照行业标准制定和实施各自的节能环保和资源再利用计划，激发优秀企业主动增加技术和设备投资， 引导更多的企业超前于政府法规，把“绿 色 制 造” 当成企业降低生产成本、 提高竞争力最重要的目标。六、 建立生态环保城发展创新型产业集群是重要举措日本以振兴地区产业为目标， 以产业环保化为手段， 以构建废弃物再生利用产业链为切入点， 来推进环保城建设和区域经济转型。 川崎临海部钢铁、 石油化学工业的低成本、 高附加值化发展为我们提供了很好的经验。 在园区管理建设方面， 日本采取了中央与地方共建的模式。地方政府在加强循环经济执法、协调企业和居民冲突并制定地方防治公害协议、 推动地方环境城建设方面起到主导性作用。 目前， 我国生态产业园区配套建设还很不完善， 处理好中央和地方在生态园区建设方面的关系， 对于推进原有产业生态化发展、 建立 “零排放” 循环生产体系、 发展创新型产业集群具有重要意义。 （作者单位 国家发改委产业经济与技术经济研究所）