_上海PM2.5减排的经济政策_报告.pdf

“ “ 博源基金会、能源基金会支持课题 上海 PM2.5减排的经济政策 2013年 12月 复旦大学上海 PM2.5课题组 1内容摘要 本报告提出，上海应该争取在十五年内 2 将年均 PM2.5从目前的 60左右降低 到 25微克／立方米（世界卫生组织建议的第二阶段安全标准） 。这个目标比环保 部提出的争取全国所有城市在 2030 年将 PM2.5 降低到 35 的要求更为激进，但 我们认为上海完全有必要也有条件领先于全国。 一方面是因为上海的人均收入和 服务业发展水平明显超过全国平均，有条件率先达标；另一方面，按规划上海将 在 2020年成为国际金融中心，而世界上其他国际金融中心的平均值仅为 20。空 气质量不达标，上海将难以吸引流动性非常高的国际金融人才。 我们建立了一个量化的 PM2.5治理模型， 并用此模型模拟评估了各种政策组 合的减排效果。研究发现，即使实行了目前已经提出和规划中的一系列环保政策 （包括煤炭消费负增长、提高汽车排放标准和油品标准、治理黄标车、加大脱硫 脱硝力度、控制挥发性有机物和全方位扬尘治理等） ，同时考虑到周边地区减排 对上海的帮助，上海的 PM2.5在十五年内也只能降低到 42微克／立方米，是无 法达到世界卫生组织建议的第二阶段标准的。 我们的研究发现，要彻底治理上海的 PM2.5，必须从更加宏观的视野，充分 认识到影响上海大气污染的经济结构、交通运输结构、能源结构等根本性的、远 超出环保部门监管范围的问题。只有解决这些结构性问题，上海的空气质量才可 能在 15 年内达标。这些问题包括1）上海的重工业占经济的比重过高；2）即 使上海已经率先引入了汽车牌照拍卖制度， 上海每年汽车保有量的增长速度仍然 超过 8，远高于同样采用汽车牌照拍卖制度的新加坡的 0.5；3）地铁在上海 中心城区居民出行比例中只占 25左右，远低于其它国际大城市的 60-80；4） ““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““ “““““““““““““““““““““ “ 本文是博源基金会、能 源 基 金 会 支持的 2.5 减排的经济政策 研究项目的上海子课题报告。 上海子课题的负责人包括李治国（复旦大学产业经济系副教授）、马骏（德意志银行大中华区首 席经济学家、复旦大学管理学院兼职教授）、张艳（复旦大学环境系讲师）。参加课题的还有复 旦大学喻坤、肖勰、全祺玮、 李翔宇、杨雨昆和爱森哲咨询公司肖明智。作者感谢香港中文大学 商学院徐宁、上海交通运输处和港口管理局叶兴、能源基金会赵立建、中国清洁空气联盟解洪 兴、德意志银行施娱、洪天丰以及其他环境、经济和行业专家的意见和建议。“ “ 指 2013-2027 年，包括 2013 年。““ “ 上海清洁能源占全部能源消费的比重只有 15，远低于欧洲国家的 40-60；5） 船舶航运排放的大气污染物占上海 PM2.5的 10，且仍有上升的趋势。 我们建议，除了已经规划的减排措施之外，上海市应该由最高决策层牵头， 以民意要求改善空气质量为动力， 以更大经济改革力度来达到如下结构大调整的 目标 一、 在 15年内将重工业占ＧＤＰ的比重从目前的 25降低到 10以下， 包括采用将多数钢铁和石化等污染性生产设施搬出上海等措施。 二、 改进汽车牌照拍卖制度和（或）开征拥堵费，将未来 15年的年均汽 车保有量的增长率控制在 2，明显降低公路交通流量的增长率。将 牌照拍卖收入和拥堵费收入用于支持地铁建设和支持新能源汽车。 三、 在 15 年内将上海轨道交通的总里程提高 1.5 倍，改善运输效率，将 轨道交通占中心城区居民出行的比例从目前的 25左右提高到 2027 年的 60。 四、 大力发展以天然气为主的清洁能源，将清洁能源占上海全部一次能 源消费的比重从目前的 15左右提高到 2027年的 45。 五、 通过改善航运结构，全面推广低硫油、岸电技术和清洁燃料等多项 措施，在 15年内将船舶航运业的大气污染排放降低 50。 根据我们的估算， 在上海实现 PM2.5总体目标所需减排的 35微克/立方米中 （即十五年内从 60 降到 25） ，现有及已规划环保政策和周边地区减排可以帮助 实现减排 18微克/立方米，而我们所建议的各项“结构大调整”政策将减排另外 的 17微克/立方米。 各项结构调整政策所实现的具体减排效果如下 1. 产业结构调整，将帮助减排 5.9微克/立方米； 2. 公路与轨道交通结构调整，将帮助减排 4.5微克/立方米； 3. 能源结构调整，将帮助减排 2.6微克/立方米； 4. 船运污染治理与结构调整，将帮助减排 2.0微克/立方米； 具体减排分解如表 1所示 表 1 “结构大调整”政策下的 PM2.5减排来源分解 减排幅度 减排的贡献率 十年内减排的总幅度 35 100 其中 现有政策的减排效果 15 43 结构调整的减排效果 15 43 1）产业结构调整 5.9 16.9 2）公路与轨道交通结构调 整 4.5 12.9 3）能源结构调整 2.6 7.4 4）船运污染治理与结构调 整 2.0 5.7 “ “ 资料来源课题组根据模型估计 “为了达到上述结构调整的目标，必须采取一系列具体措施。我们提出了 12 条具体建议。这些建议包括 1. 将钢铁、石化企业的高污染设施搬迁出城。 2. 推动发展高端服务业。 3. 制定中长期汽车保有量控制目标，将汽车保有量的年度增长率降到 2。 4. 考虑限制汽车牌照的使用年限和（或）推出拥堵费制度，以达到限 制汽车保有量和公路交通流量增长的目的。 5. 在 15年内上海应该将轨道交通总长度提高至 1200公里。 6. 提高地铁列车节数和改善线路轨道规划，以明显提高承载效率。 7. 除使用汽车牌照拍卖和拥堵费收入之外，通过引入社会资金、独立 发行市政债等方式来解决公共交通基础设施建设资金短缺的问题。 8. 通过税费政策提高常规煤炭消费的成本。 9. 大幅提高对清洁能源的补贴，包括补贴 IGCC。 10. 研究采用新能源凭证交易制度。 11. 改善船运货物结构，提高货物中转比例。 12. 大力推行船舶靠港换油政策，建立排放控制区，全面推广船舶泊岸 供电和码头油改气、油改电、LNG 混合动力船只。 周边区域的减排效果 532 14 ’“ “第一节 上海应该争取在十五年内将 PM2.5降到 25 “ 一、2030年全国所有城市 PM2.5应降至 35或以下 2013年 1月 24日，环保部部长宣布，力争在 2030年前全国所有城市达到空 气质量二级标准，而二级标准的主要内容之一就是 PM2.5的年均值降至 35微克 ／立方米或以下。 我们认为，上述官方承诺意味着 2030 年全国城市的平均 PM2.5 至少要降到 30。这是因为， “所有（即每个）城市的 PM2.5达标”与“全国城市的平均 PM2.5 达标”是两个不同的概念。由于各城市的污染程度明显不同，即使全国城市的平 均值达标，也会有将近一半的城市继续超标。换句话说，“每个城市达标”的要 求明显高于“城市平均值达标”的要求。我们根据 2013年 1季度的 71个城市间 PM2.5的离散系数（0.42），并假设该系数在今后会下降一半，发现要使 90的 城市的 PM2.5都降到 35或以下，这些城市的平均 PM2.5必须下降到 30。 二、上海应该争取在十五年内将 PM2.5降至 25 鉴于全国城市平均的 PM2.5水平应该在在 2030年降低到 30，上海作为经济 最发达的直辖市，有必要也有条件领先于全国目标。我们认为，上海应该争取 在十五年内（指 2013- 2027 年，包括 2013 年）将年均 PM2.5 从目前的 60 左右降低到 25（世界卫生组织建议的第二阶段安全标准）。我们的建议基 于三个理由 第一， 上海人均收入将在十五年内达到目前 OECD 国家水平，而 OECD国家的 PM2.5平均仅为 17。 上海以常住人口计算的 2012 年人均 GDP 已超过 13000 美元，十五年以后上海的人均 GDP 将达到 40000 美元，超过 OECD 国家的目前平均水平。目前所 有 OECD 国家的 PM2.5水平都在 30以下， 其中的绝大多数国家 不超过 25，算术平均值为 17。如果上海在 2027 年不将 PM2.5 降至 25，上海的空气质量就与其所处的发展水平和健康城市的 诉求不相吻合， 上海环境质量就会成为其城市发展中的一个明显 败笔。 第二， 上海将在十五年内成为服务业为主的经济体，有条件大幅 降低 PM2.5。上海 2012 年服务业增加值占 GDP 之比重超过“ “ 60，而全球主要发达国家服务业占比平均约为 80，许多国际 大都市达到或超过 90。上海将有条件在十五年之后将其服务 业的比重提高到 75。由于制造业，尤其重工业，是上海的空 气污染的重要来源之一， 今后十五年制造业比重的降低将在很大 程度上帮助上海降低 PM2.5。 经济结构的变化远远超出了环保部 门所能规划和管辖的范围，但将为 PM2.5 减排提供重要的、新 的空间。 第三， 如果 PM2.5 过高，上海将很难在十五年内成为具备可持续 竞争力的国际金融中心。按照国家规划，上海在 2020 年将成 为国际金融中心，而世界主要国际金融中心的 PM2.5 平均仅为 20，纽约和伦敦更仅为 13。上海目前的 PM2.5水平为 60，比世 界国际金融中心的平均值要高出 200金融行业是人才流动性 最高的行业，在资本项目开放、互联网络金融日益发达的未来， 上海成为国际金融中心的一个必要条件就是让全球的高端金融 人才及其家属愿意居住在上海。到 2027 年，如果上海的 PM2.5 比香港和新加坡（估计届时这两个地区的 PM2.5已降至 15-20） 高出 15微克/立方米， 上海就很难与它们竞争最优秀的金融人才。 三、国际经验支持“上海在十五年内将 PM2.5降至 25” 为验证“上海在十五年内将 PM2.5 降至 25”（即降低 60％左右）这一目标 的可行性，我们对伦敦、洛杉矶和东京治理空气污染的历史经验进行分析。根据 大气中主要污染物的浓度变化以及 “大雾天气” 和一级污染警报的天数减少情况， 可以得出三个城市空气质量发生明显改善所经历的时间，我们发现，国际大都市 的空气污染治理可以经过 15-20年而取得明显效果。 根据大气中烟尘和二氧化硫年均浓度以及“大雾天气”减少情况，伦敦的空 气质量在 1956 年至 1975 年间显著改善，二氧化硫年均浓度下降 70，烟雾浓 度下降 80，整体改善程度超过 70，所经历的时间为 19年。根据一级污染警 报的天数变化和主要污染物（NOx）年均浓度，洛杉矶的空气质量在 1977 年至 1992年显著改善，改善程度约 60，所经历的时间为 15年。东京采取针对主要 污染物治理的方法，1968年至 1970年代末针对硫化物重点治理，硫氧化物的实 际排放总量下降约 80，所经历的时间约 12 年；1992 年开始重点治理 NOx 和 可悬浮颗粒物（SPM），到 2008年东京都所有环境站和路边站全部实现 SPM达 标，所经历的时间约 16年。 “ “第二节 量化政策效果的 PM2.5“治理模型” 我们建立了上海的“PM2.5治理模型”，通过该模型将一系列环保政策和行业 目标对 PM2.5 的影响进行量化。本模型的原形为马骏、施娱等（2013）所建立 的用于量化全国 PM2.5 减排政策效果的一个模型 3 。我们在此基础上增加了经济 结构的模块，并根据上海具体情况作了大量系数方面的调整。 基于该模型， 我们首先可以量化分析已经规划的环保政策对 PM2.5在今后十 五年的减排效果，评估其是否能够达到我们所提出的减排目标（在 2027 年将 PM2.5降到 25微克/立方米）。在得出已经规划的政策无法达到减排目标的结论 之后，我们再进一步模拟和提出为了达标必需采取的一系列结构调整和改革措 施。该模型的主要假设和利用该模型来推演政策目标的具体步骤如下 步骤一确定 PM2.5治理目标、经济增长目标以及各类弹性系数 1. PM2.5 治理目标将上海 PM2.5 平均浓度水平从目前的 60 微克/立方米 在十五年内（2027年前）降至 25微克/立方米。 2. GDP 增速我们假设，随着经济增长潜力的变化，上海实际 GDP 增速 会由 2013年的 7.5逐渐放缓至 2027年的 5.0。 3. 能源弹性系数、交通弹性系数、工业/建筑业增长弹性系数根据历 史数据，上海的平均能源弹性系数为 0.5，交通弹性系数为 0.8，工业/建 筑业增长弹性系数为 0.9。在“当前与已规划政策”情景模拟中，我们假 设这些弹性系数不变。随着产业结构调整和重工业比重下降，能源弹性系 数会下降，交通弹性系数也会下降，工业/建筑业增长弹性系数也会因产 业结构升级而有所下降，在“结构大调整”政策模拟中，我们考虑了能源 弹性系数的变化。 步骤二根据上述假设得出能源消费量增速和交通运输量增速 基于上述假设，在不考虑产业结构和交通结构变化的情况下，能源消费量在 2013年至 2027年间年均增速应达到 3.0，交通运输量年均增速应达到 4.9。 步骤三估算上海 PM2.5的来源 ““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““ “““““““““““““““““““““ “ 全文见马骏、施娱、佟江桥“政策要大变，才能将 PM2.5 降到 30”，博源基金会中国经济 观察，2013 年 4 月 16日；简要版见马骏、施娱、佟江桥“减排 PM2.5的政策组合”， 财 经 杂志 2013 年 6 月 10日。 *“ “ 根据上海市环境监测中心的数据，并参考相关学术研究，我们估计，上海 PM2.5污染来自以下方面约 22来自于周边省市的影响，约 19来自于燃煤 以及次生的硫化物和氮氧化合物污染，约 31来自于交通运输排放，约 19来 自工业和建筑业非燃煤排放（包括 VOCs、工业烟尘、建筑扬尘等） ，另外约 9 来自于其他方面（秸秆燃烧、化肥、农药、抽烟、烹饪、森林、海洋等方面） 。 这些比例将作为我们模拟未来治理政策效果的重要依据。 步骤四 估算排放标准提高和环保科技应用将带来的减排效果 我们测算了上海已经规划的一系列排放控制措施和环保科技应用能够带来 的减排潜力，内容包括脱硫、脱硝、提高油品质量和汽车排放标准、淘汰黄标车 等等。例如，我们预计单位煤耗的污染排放量可以通过清洁能源技术削减 55； 通过油品质量、 燃油效率和汽车排放标准的提高以及三元催化器的定期更换等措 施可以实现单位汽车每公里平均减排 69。 步骤五测算经济结构、能源结构与交通模式所需变化 我们发现， 即使通过提高排放标准和运用环保科技等一系列末端治理措施达 到了上述（步骤四所述）的减排效果，PM2.5仍然无法在 2027年达标。要实现 PM2.5减排目标，经济结构必须发生重大变化（即降低重工业占 GDP的比重， 以降低能源弹性系数、交通弹性系数以及建筑业/工业增长弹性系数） ，能源结构 必须发生显著变化（即降低煤炭比重，增加清洁能源比重） ，交通模式也必须大 幅改变（即增加轨道交通比重，降低公路交通比重） 。当然，实现这些结构性变 化有多种路径和政策组合。 我们选择的路径和政策组合考虑了重工业搬迁的可能 性、自然资源的可获得性（如天然气、水电和风能） 、技术可行性、社会承受力 （如对汽车牌照拍卖制度的改革）和国际经验（如轨道交通密度和能源结构）等 多种因素。 步骤六测算各类能源、汽车、铁路和地铁等行业的增长 在上述新的能源结构的基础上，我们计算了煤炭、石油和各类清洁能源消费 量的未来增长率。我们还根据交通运输结构的改变，分别计算出地铁和公路运输 量的增长率，并由此推算出地铁总长度以及汽车保有量在未来的变化。我们在测 算过程中，考虑了汽车使用率的下降、地铁运输效率的提高以及其他交通方式运 输量的增长（如航空）等因素。 在下文中，我们将具体运用这个“治理模型”来模拟规划中的环保政策的效 果，并详细讨论我们提出的一系列“结构性调整”治理措施的效果。 “ “第三节 规划中的环保政策无法使 PM2.5达标 一、上海市已经提出的环保政策 上海市于 2013年 10月 18日发布 上海市清洁空气行动计划（ 2013-2017）， 我们认为，新的五年行动计划在空气污染治理的指导思想上取得明显突破。五年 的具体行动目标 “到 2017年，重污染天气大幅减少，空气质量明显改善，细颗 粒物（PM2.5）年均浓度比 2012 年下降 20左右。 ”基于上海市 2012年的 PM2.5 水平和未来五年下降 20左右的行动目标，我们估计，上海市 2017年的 PM2.5 年均浓度应降至 45微克/立方米左右。 根据我们对五年的“清洁空气行动计划”和过去五个“环境保护和建设三年 行动计划”的分析和了解，上海市现有及规划的针对大气污染的环保政策可以归 纳为以下几个主要方面 1、煤炭污染与工业燃烧控制上海市计划降低煤炭消费量，到 2017年，实 现全市煤炭消费总量负增长。 2、能源结构优化与清洁能源替代上海计划严格控制能源消费总量，推进 能源结构优化，加快清洁能源替代。 3、工业挥发性有机物（VOC）治理上海已开始并将加快挥发性有机物治 理，到 2017年，现役工业源挥发性有机物在 2012年基础上减排 30以上。 4、机动车排放治理上海市计划提前实施更严格的新车排放标准和油品标 准， 轻型汽油车在 2013年底前实施国Ⅴ排放标准， 柴油车和重型汽油车在 2015 年前实施新车国Ⅴ标准。加快淘汰黄标车和老旧车辆，大力推广新能源汽车。 5、公共交通体系到 2015年，轨道交通运营线路总长达到 600公里左右； 中心城公共交通出行比重达到 50以上，全市达到 36以上。 6、航运船舶排放治理优化港口及货物集输运体系，提高集装箱水水中转 和水铁联运比重，推进港区船舶使用低硫油，积极推动船舶使用“岸电”等。 7、全方位的扬尘治理全面加强工业、建筑工地、码头、堆场、道路等各 处的扬尘污染控制。 二、评估当前和已规划政策的效果 我们在大量相关参数的基础上， 估计上述已提出的环保政策对我们“治理模 型”中的主要变量的影响如煤炭消费增长率的变化、单位煤耗排放的变化、单 位车公里排放的变化、年均汽车保有量的增长率的变化、对能源和交通结构的影,“ “ 响等。我们假设在今后四年内上海会按上海市清洁空气行动计划（2013-2017） 执行政策，2017年后的 10年的政策会继续沿袭该行动计划的整体思路，包括继 续保持煤炭消费负增长、进一步提高新车排放标准和油品标准、治理黄标车、加 大脱硫脱硝力度、控制挥发性有机物和全方位扬尘治理等。 我们的估算结果是，现有与已规划政策在 15年内可以产生如下效果 （1）煤炭在一次能源消费中的比重从当前 50降至 30； （2）交通运输结构中道路运输比例维持在 75左右； （3）清洁煤炭技术可以将单位煤耗的污染排放量降低 55； （4）每辆汽车单位公里排放降低 69； （5）工业/建筑业非燃煤排放强度（单位产出排放）降低 60； （6）船舶航运污染降低 15。 获得上述估计结果的具体分析过程可参见关于本课题组的详细报告 4 。 三、这些政策只能将 PM2.5降到 42 根据我们的 PM2.5“治理模型”计算发现，现有及已规划的本地环保政策只能 将上海的 PM2.5在目前 60的基础上降低 15微克/立方米。即便考虑了周边区域 减排对上海 PM2.5的正面影响 5 ，到 2027年上海的 PM2.5也只能降低到约 42， 仍然远高于我们建议的 25的目标（世界卫生组织建议的第二阶段安全标准） 。 模型结果还进一步显示，在上海市清洁空气行动计划（2013-2017） 相应 措施的推动下，上海的 PM2.5在 2017年降至 45左右。但是，随着单位煤耗排 放、单位车公里排放等减排空间的释放，其后十年间（2018-2027年）的下降速 度将明显放缓。 现有政策下的 PM2.5减排路径如图 1所示。 ““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““ “““““““““““““““““““““ ’ 复旦大学上海 PM2.5课题组“上海 PM2.5减排的经济政策”，博源基金会中国经济观察， 2013 年 12 月 30 日“ “ 考虑到经济结构变化速度的差异，我们假设周边区域 PM2.5 的减排速度为上海减排速度的 80。 -“ “图 1 现有及已规划环保政策作用下的 PM2.5减排路径 资料来源课题组模型估计 我们对各项现有及已规划环保政策的减排效果进行了进一步分解。表 2结果 显示，在 PM2.5总体减排的 15微克/立方米中 1、 已有的煤炭相关的减排政策能够帮助 PM2.5降低 6.5微克/立方米，其中 能源结构调整可以帮助降低 2.7微克/立方米， 清洁煤炭技术的使用可 以降低 3.8微克/立方米； 2、 交通运输相关减排政策能够帮助降低 4.3微克/立方米，其中，降低单车 排放的政策帮助减排 4.2微克/立方米， 改善交通运输结构的政策只帮 助降低 0.1微克/立方米； 3、 建筑业和工业减排政策帮助降低 1.2微克/立方米； 4、 航运船舶减排政策帮助降低 0.9 微克/立方米； 5、 其他方面的减排政策帮助降低 2.1 微克/立方米； “ “表 2 现有及已规划环保政策作用下的减排效果 削减幅度 减排的贡献率 本地环保政策的总减排 15 83 其中 煤炭相关政策减排 6.5 36 能源消费结构变化 2.7 15 清洁煤炭技术提升 3.8 21 交通运输相关政策减排 4.3 24 交通运输结构改善 0.1 1 单车排放效率提升 4.2 23 工业建筑业政策减排 1.2 7 航运船舶政策减排 0.9 5 其他方面政策减排 2.1 12 周边区域影响的减排 3 17 资料来源课题组估计 “ “第四节 结构性问题是上海空气难以达标的要因 我们认为，结构性问题是上海空气质量难以达标的主要因素。这些结构性因 素包括重工业占比过高、汽车保有量增长太快、地铁占居民出行比例太低、清洁 能源占全部能源消费的比重增长太慢。此外，船舶航运结构粗放和排放太高也是 重要挑战。 一、上海的重工业比重过高 目前上海的经济和产业整体结构中，工业尤其是重工业的比重仍然较高。世 界其他主要国际金融中心都倚重服务业，制造业占比均很低。新加坡制造业占 GDP比重为 18左右，伦敦的制造业比重在 3以下，东京为 10，纽约在 5 左右，香港约为 3。根据 2011年的经济统计数据，上海市工业在 GDP中的比 重约为 37.6，其中重工业占 GDP的比重约为 25，这一比例远远高于全球其 他国际金融中心和国际大都市。 工业制造业，尤其是重工业是上海城市能源消耗和空气污染的重要源头。根 据上海市能源消费的行业分布，2011年，全市工业（非电力）的燃煤占煤炭消 费总量比例约为 40，工业消费石油量超过石油消费总量的 34。而从废气排 放情况来看，全市烟尘排放总量中约 30，二氧化硫排放总量中约 35来自于 工业（非电力）排放。其中重工业贡献了工业的大部分能源消耗和空气污染。 二、汽车保有量的增长速度过快 为了在 15 年内达到将 PM2.5 水平降低到 25 的目标，必须限制汽车保有量 的增长速度。 能够快速和有效实现汽车保有量控制的调节政策是以车牌拍卖为主 的车辆配额制度。尽管已经推行了车牌拍卖制度，上海的汽车保有量增长速度目 前仍然保持在年均 8左右，远远超过了空气污染减排所要求的增长率。 在采取拥车证拍卖制度的新加坡，其汽车保有量的增长率被控制在每年 0.5。目前，新加坡的机动车为 100 万辆，其中私家车约 50 万辆。上海的机动 车与私家车的渗透率迅速增加，在 2012 年已几乎与新加坡持平。如果今后以每 年 6.5的速度增长，上海十五年后的渗透率将超过新加坡的一倍，上海的私家 车总量（沪牌与长期在沪外牌）将在未来十五年内增长 160，从目前的 190 万 辆上升到 500 万辆。在 15 年内，即使通过提高油品质量、汽车排放标准和燃油 效率等方面的最大努力，使单位公里汽车排放降低约 70，但如果汽车保有量增 加 160，汽车尾气排放的 PM2.5也只会明显上升而不会下降。 “ “ 三、地铁占居民出行比例太低 就每单位人公里的运输量而言， 地铁产生的 PM2.5排放仅为公路运输的 1/10。 我们估计，目前上海中心城区的地铁使用只占居民出行比例的 25，然而世界上 其他主要国际金融中心的这一比例平均达到 70-80，上海明显偏低。 四、清洁能源占能源消费的比重太低且增长太慢 根据课题组估算，上海市当前的清洁能源消费 6 占一次能源消费的比重约为 15左右。与全球主要国家相比，欧洲国家多数在 40-60，美国为 40，日本 也超过 35。上海当前的清洁能源消费比重均明显偏低。 另外，根据目前已经公布的上海市“十二五”规划，清洁能源的比重将在 2015 年提高到 21。但是，即使今后继续按这个速度提高清洁能源的比重，同时采取 目前已经规划的各项减排政策，也无法达到我们建议的 2027年 PM2.5目标。 五、船舶货运结构粗放，吞吐量增速较快，污染强度高 无论集装箱吞吐量还是港口货物吞吐量，上海均居于世界第一位。根据中国 航运数据库数据，2008年至 2012年，上海港货物吞吐量累积增长达 40，而国 际上其它港口的增长约 4-5。国际航运中心和自贸区建设将进一步提升国际 贸易尤其是转口贸易的总量，预计到 2020年，上海的港口吞吐量会远超过 4000 万标准箱（TEU ）。 上海船舶货运的结构性问题包括１）干散货吞吐量占比较高，而干散货相 对集装箱来说污染更为严重；２）集装箱货运也存在附加价值低的问题，导致Ｔ ＥＵ和相应的航运能源消耗与污染的增长；３）水水转运可以减少污染，但上海 港运量中的转口比例太低；４）上海港利用铁路分流水运运量的比例太低，而公 路分流与铁路相比，污染要严重得多。 在末端治理方面，对船舶使用的油品质量和船舶发动机排放控制、对干散货 污染的排放控制、对港口及运输车辆的尾气排放控制、对散乱分布的码头堆场的 扬尘控制等方面还有很大的改善空间。 ““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““ “““““““““““““““““““““ “ 这里的清洁能源为广义概念，包括了外来的清洁能源发电。“’“ “第五节 PM2.5达标所需的结构大调整 为了使上海在十五年内将 PM2.5降至 25微克/立方米，除了实施已经由环保 部门牵头出台和规划中的各项减排措施，还必须该通过更大力度的经济改革，在 十五年内推动一系列结构调整。我们的具体建议是，要采取一系列措施，在 15 年之内将重工业占 GDP 的比重降低到 10以下，将轨道交通占中心城区居民出 行比例提高到 60，将清洁能源占一次能源的比重提高到 45，并将港口污染 排放降低 50。 一、 将重工业占 GDP比重降低到 10以下，将大部分 钢铁石化等污染设施迁出上海 要完成 PM2.5的减排目标所需要的结构性调整之一是降低重工业在 GDP中 的比重，相应提高服务业的比重。在根据 PM2.5模型提出的政策组合中，我们 的具体建议是，在 15年内，将上海的重工业占 GDP的比重从当前的 25降低至 10或以下。这可以显著降低上海的能源消费弹性，有助于改善能源结构和控制 煤炭消费总量，同时有助于降低交通运输弹性和工业/建筑业增加值弹性。 如果实现上述目标，我们估计，上海的能源消费弹性系数将降低 40左右， 即从 0.5降低到 0.3；交通运输弹性将下降 25左右，即从 0.8降至 0.7；工业和 建筑业增加值增长弹性系数将下降 2/3，即从 0.9降至 0.3。并且由于轻工业的污 染排放强度比重工业低，工业/建筑业污染排放强度会进一步降低 20左右。另 外，重工业占比的下降还将帮助降低煤炭占一次能源的比重（我们将此因素称为 对能源结构的“间接”调整） 。与基准情形（即产业结构不变情形）相比，重工 业占比下降将能通过降低排放强度在 15年内帮助 PM2.5降低 5.9微克/立方 米。 要提高服务业的比重，降低重工业的比重，需要采取一系列经济、财税、金 融政策。在提高服务业的比重方面，上海应充分借助自由贸易区的平台和机遇， 通过对私营部门和外资的准入放宽，金融市场化改革，以及税收、融资、人才引 进等方面的改革来推动金融、医疗、电子商务、第三方物流、ＩＴ、咨询等高端 服务业的发展，带动服务业的不断升级。 在降低重工业比重方面，可考虑的政策包括大幅提高污染排放的收费，限制 对重工业项目的融资， 限期淘汰重工业高污染产能之后不再本地开工新的重化工“ “ 业项目，采用财税金融手段鼓励重工业企业（包括宝钢、金山石化、高桥石化等） 的主要生产设施搬迁到人口密度较低、环境容量远远大于上海的地区，或转移到 其他低收入的国家。 上海市的重工业企业主要包括宝钢、金山石化、高桥石化等。而根据上海市 环境监测中心提供的数据显示，在上海所排放的 PM2.5中，以钢铁企业为主的 工业锅炉和炉窑排放占比为 10.2，以石化行业、工业喷漆等为主的工业工艺过 程排放占比为 15.4。基于此，我们建议重点考虑将宝钢、金山石化、高桥石化 等企业的主要高污染生产环节和设施迁至其他地区。 我们对宝钢的搬迁进行了初步分析，提出了宝钢在 15年后的产能分布的初 步预测，要点包括 （1）宝钢可以将部分产能迁往其他沿海地区，如广东韶关与 湛江港； （2）宝钢可以大幅提升集团下新疆八一钢铁产能； （3）宝钢还可以将部 分产能搬迁至其他西部地区，如宁夏、甘肃等地； （4）国际化也应是宝钢未来的 一个重要战略方向； （5）在部分污染性生产设施搬迁的同时，宝钢在上海的产能 同样需要产业升级，以降低污染。 二、降低汽车保有量增长率，提高地铁出行比例 达到 2027 年的减排目标所要求的另外一组结构性改革是明显降低公路交通 的增长率、大幅提高轨道交通的增长率。这是因为，在各种交通模式中，使用轨 道交通运送单位旅客的能源效率是最高的，因此 PM2.5 排放也是最低的。给定 同样的运量，铁路和地铁的能源效率约为私家车的十倍，相应地由于能耗导致的 污染排放则为私家车的 1/10。 我们提出的政策组合要求将公路交通运输量基本维持现在的水平， 即保持 15 年内的零增长。考虑到每辆汽车的实际使用率长期下降的国际趋势（我们假设上 海的汽车使用率在 15年内下降 20） ， 我们建议上海将汽车保有量的年均增长率 控制在 2左右。同时，公路交通零增长也意味着为了满足年均 4.6的交通运输 总量增长的需求，轨道（地铁与轻轨）交通运输量的增长必须达到年均 10.8。 以上政策组合可以使 15 年内上海中心城区的轨道交通占居民出行比例从目 前的 25提升至 60，同时，由于道路交通拥堵状况会有明显改善，缩短单位 里程的实际行程时间（和耗能） ，估计能使单车单公里污染排放进一步降低约 20。与基准情况（轨道交通占出行比例保持在 25不变）相比，公路与轨道 交通结构的调整能够在 15年内帮助PM2.5降低4.5微克/立方米。 在以下两节中我们分别讨论控制汽车保有量增长和提高轨道运输量增长的 政策选择。 2.1 改进牌照拍卖制度和（或）开征拥堵费，将汽车保有 量的年增长率降到 2 “ “ 上海目前主要采取汽车牌照拍卖来控制汽车保有量的快速增长。为了汽车保 有量（车牌）的增长率从目前的年均 8下降到 2，我们建议，上海应该分别 在汽车保有环节与使用环节采取更为严格控制措施。 在保有环节主要是改革汽车 牌照拍卖制度，在使用环节应该尝试征收拥堵费。 2.1.1 改革牌照拍卖制度 目前，上海牌照的私家车数量约为 140万辆，机动车总量约为 260万辆，外 地牌照长期在上海行驶车辆约 50万辆 7 。近年来，根据月度私家车牌照拍卖的公 开数据测算，上海牌照车辆每年新增约 10 万辆。根据上海户籍人士新购外牌车 辆的情况，长期行驶外牌车辆每年新增约 5万辆。 通过改善牌照拍卖制度，对增长率的控制是可行的。实行拥车证制度（一种 牌照拍卖制度）的新加坡，其年均私家车增长率在 1990年至 2008年间一直严格 控制在 3左右。在 2008 年后，这一增长率又被进一步控制，目前已经下降到 0.5（年均 5 千张车牌的额度） ，而新加坡多数民众对此一直保持支持态度，并 没有出现国内城市领导普遍担心的矛盾激化。 当然新加坡能够顺利实施该制度的 其他原因包括政府有很高的公信力和执行力，高度廉洁，并为公众提供了便利、 高效的地铁交通网路。 关于针对上海的具体措施，我们建议首先要限制牌照的有效年限，即采用循 环制度。应该借鉴新加坡的做法，将新牌照的有效期定为 10 年，到期之后必须 重新竞拍。这个体制的好处在于每年会有相当数量的牌照到期，因此，在给定汽 车保有量增长率每年 2的前提下，能有更多的新的牌照可以拍出，将大大缓解 供不应求的压力。 但是，对于一些老牌照持有者而言，当时拍得牌照时的假设为“永久有效” ， 现在政府突然修改政策，难免会有抵触。因此，如何实现新老政策之间的顺利转 轨是一大难题。 我们设想了如下两种方案 方案一新牌照的有效期为 10 年，可以转让；老牌照永久有效，但 不可转让和继承。 方案二新牌照的有效期为 10年，可以转让；老牌照改为有效期限， 允许转让，同时适当延长使用时间（使之略超过 10年） ，作为给老牌 照持有者的一定补偿。 两种方案各有优劣。第一种方案不损害原牌照持有者的利益，但会使新牌照 的发放额度会大大减少，价格可能飙升几倍。第二种方案可以避免新牌照拍卖价 格的飙升，但老牌照持有者会有不满。 我们建议考虑第二种方案。从社会公平的角度来说，不能让理应由全部市民 负责的、过去十几年累计起来的问题（交通拥挤和由此导致的空气污染）的成本 让一小部分新牌照购买者来承担。根据“谁污染谁付费”的公共财政原则，大部 分人都应该为自己过去所导致的污染“买单” 。另外，从社会稳定角度来看，虽 ““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““ “““““““““““““““““““““ * 上海商报官方网站，2012 年 8 月 4 日报道，http// “ 然第二种方案下受损群体（二百多万老牌照持有者）的规模比第一种方案中的潜 在受损群体（一年十几万人）要大得多，但是第二种方案中受损者的人均成本远 小于第一种方案中的受损者的人均成本。 第一种方案下新牌照持有者突然面对价 格飙升，其中的激进者更有可能出现不理性行为。而第二种方案下，由于成本分 摊比较均衡，出现社会不稳定的概率较低。 我们为第二种方案提出了如下一些示意性的参数，供有关部门参考 1 从改革之日如 2016年 1月 1日起，所有新拍卖的牌照只有 10年的使用 期, 十年后作废。 2）对 2016年以前拍卖出的牌照，为了缓解对持有者的财务压力和最近几年 拍卖价格上升较快的因素，建议采用两步法计算持有牌照的剩余年份 第一步，计算牌照的理论剩余年份，公式为 10拍得年份-2015。比如，2010 年底拍得牌照的理论剩余年份为 5年（102010-2015）。 第二步，根据“补贴公式”对剩余年份进行调整，调整后的剩余年份 （21.2*理论剩余年份