促进节能与可再生能源发展的电价政策研究.doc

1 促进节能与可再生能源发展的 电价政策研究 电价政策 课题组 国家发展改革委经济研究所 2005 年 6 月 2 课题 组织单位 国家发展改革委经济研究所 课题 资助单位 能源基金会 课题组主要成员 负责人 刘树杰 （国家发展改革委经济研究所） 成 员 范 斌 （华东电网公司） 陈 扬 （中央财经大学） 刘晓君 （中国矿业大学） 王学庆 （国家发展改革委经济研究所） 杨 娟 （国家发展改革委经济研究所） 潘明桓 （ 山东省物价局） 顿俊林 （ 山东省物价局） 王明善 （ 山东省物价局） 苏文荣 （ 山东省物价局） 孙志华 （ 山东省物价局） 主要执笔人 刘树杰 执笔 主报告 范 斌 执笔 分报告一 孙志华 执笔 分报告二 3 目 录 内容提要 5 主报告 促进节能与可再生能源发展的电价政策研究 12 一、现行电价政策评析 . 12 （一） 现行电价政策与常规能源发电供给 . 12 （二） 现行电价政策与节能 13 （三） 现行电价政策与可再生能源发电 14 二、电价政策目标转向可持续发展的认识前提 . 15 （一）关于电力消费合理化与电价合理化的关系 15 （二）关于电价政策与宏观调控的关系 16 （三）关于电价监管的效率与公平 . 17 三、促进节能与可再生能源发展的电价政策框架 . 18 （一）以兼顾能源的可持续与国家经济竞争力的可持续为指导思想 18 （二）用户电价总水平及时反映电力成本和需求的变动 20 （三）建立与消费者耗用供电系统成本相符的用户电价结构 . 21 （四）外部成本内部化 . 22 （五）逐步引入竞争机制 . 22 （六）规范、整合随电价征收的政府性基金 . 23 （七）建立规范化的可再生能源电价管理办法 24 分报告一 天然气发电定价原则与方法初探 . 26 一、我国天然气发电的现状与趋势 . 26 二、天然气发电定价应采取的原则与方法 . 27 （一）、应遵循的基本原则 . 27 （二）、测算参数选择及说明 27 三、模拟计算结果和相关问题的建议 . 31 （一）模拟计算结果 31 4 （二）相关问题的建议 . 31 分报告二 山东省火电烟气脱硫成本 调查 . 33 一、调研背景 . 33 二、 烟气脱硫的成本构成 . 34 （一）影响火电烟气脱硫改造成本的主要因素 34 （二）脱硫成本构成 34 三、典型案例分析 . 35 （一）成套新机烟气脱硫的典型案例 35 （二）老机改造烟气脱硫典型案例 . 36 四、电价补偿建议 . 37 （一）基本原则 . 37 （二）分类补偿的标准 . 38 5 内容提要 改革开放以来，我国 的 电价 政策 总体上适应了国民经济与社会发展的要求， 能够吸引 常规能源发电投资，节能 逐渐得到重视 ，对可再生能源支持的 力度也在逐步加大 。但现行电价政策不能避免常规能源发电供求关系的失衡， 对 短期供给的调节措施也不完善，未能 把节能作 为核心目标，支持可再生能源发电的系统性政策构架尚未形成，因而仍有进一步调整 和完善 的必要和空间。 以可持续发展为目标的电价政策框架，主要包括 1、以兼顾能源的可持续与国家经济竞争力的可持续为指导思想 我国经济与社会发展进入大量消耗能源阶段，自身能源贫乏，围绕能源而形成的国际政治、经济环境日益复杂，这就决定了我们必须重视节能、支持可再生能源，才能实现能源消费的可持续。 但另一方面，促进节能，并不等于 高耗能产业越少越好。发展可再生能源，也不是越多越好，更不能 “一哄而上 ”。 “能源浪费 ”与 “耗能型经济 ”是两个不同的问题。前者说的是能源的使用效率低，可用“单位产品的能耗 ”等类似的指标来表示；后者说的是需要较多的能源消耗来支撑的经济结构，可以用 “单位 GDP 能耗 ”等类似的指标来表示。因此，当说我国存在能源浪费及其程度时，用 “单位产品能耗 ”的国际比较为依据是可以的，但不能用我国与美欧等发达国家的 “单位GDP 能耗 ”差别说明问题。我国与美欧等发达国家在单位 GDP 能耗上的差别，只能证明我们的经济结构比它们更耗能，如此而已 。而我国目前已经形成的这种能耗较高的经济结构，首先是因为我们的科技水平和劳动力素质低。像美国那种以高科技、服务业为主的经济结构，单位 GDP 能耗确实低，但我们有那个能力吗其次，我国现阶段的经济增长，外来投资、对外贸易是主要的动力之一，而 “外资、外贸 ”有如此高的绩效，又是与我国低端劳动力资源的无比充沛和价格低廉有直接的关系，因而外资投向、出口产品也就较多的集中于制造业，从而不可避免地提高了我国的 “单位 GDP 能耗 ”。所以，我国目前的这种能耗较高的经济结构，总体上看，是当今国际分工条件下自然选择的结果，有其历史必 然性。 因此，我国现阶段的电价政策，一方面，必须促进节能，支持可再生能源，以实现能源消费的可持续；另一方面，也必须兼顾国家经济竞争力的可持续。要尊重我国现阶段高耗能型经济结构形成的历史6 必然性，不能盲目追求单位 GDP 能耗的下降。 2、用户电价总水平及时反映电力成本和需求的变动 近两年，与燃料价格大幅度上涨和需求的剧增态势相比，用户电价总水平的上调显的迟缓，不足以对电力总体需求产生预期的抑制作用。主要原因，一是国家发展改革委担心突破通胀率控制目标，对各地电价上调用户电价总水平限制偏紧；二是何时 调整、调整幅度如何确定，相关规则也有欠缺。 （ 1）必须破除用户电价总水平必须保持相对稳定的传统理念 。从降低社会交易成本的角度看，如果电力成本或需求变动不明显，用户电价总水平不益频繁调整，应该保持相对稳定。但对近两年这种燃料价格大幅度上涨和需求的剧增态势，则电价总水平就必须及时做出足够的反应，若此时还追求电价的相对稳定，其结果必然是短期供给的相对萎缩，市场需求更加旺盛，进而是供电可靠性进一步下降，整个电力系统更加不稳定。此外，宏观经济的不稳定是国民经济的总量关系出了问题，电价政策解决的是局部均衡问题，即使冻结 电价，通货膨胀的势头也不可能得到遏制。尤其是去年以来，对投资需求进行抑制的主要理由是存在资源约束，而资源约束又以煤、电、油供应不足为主要标志，在此情况下，要电价总水平保持相对稳定，就不能有效刺激能源供给、抑制不合理的能源需求，这岂不是与宏观调控的目标南辕北辙可见，即使要求电价政策配合宏观调控，也要讲辩证法，不要机械地抑制电价，应通过提高电价来抑制需求、解除资源约束。 （ 2）建立、完善电价总水平适时调整的监管规则和办法 。目前，解决实际操作困难的主要突破口，要对煤、电价格联动 ”幅度的有关进行修改。根据现行的 煤、电价联动方案，煤价上涨的 30要由发电企业自己 “消化 ”。如果只在短期（例如 1 年）内，煤价上涨是在8或再高一些比如 10，此规定是可行的。但如果是涨幅高达 20、30或连续上涨几个 8，发电企业自己如何去 “消化 ”其中的 30呢去年以来的煤价恰好就是这样的涨势。这就不可避免地使政府电价主管当局陷入两难的境地。这也是虽然去年电价上调幅度最大而批评意见反而最多的主要原因之一。 我们的修改建议可喻之为 “路、桥分开，各司其职 ”。 所谓 “路 ”，是指对被监管电力企业 “效率不断提高 ”的正常要求 。这一要求的实现， 国外通行的做法是在电价调整公式中设效率系数（如英国的调价公式 “RPI-X”中的 X，就被称为效率因子）。目前我国7 电价监管只有定价公式，没有调价公式，规则是不完整的。为实现电价调整的规范化、法制化，建议尽快制定电价调整的公式。在我国的电价调整公式中，也应按国外通行做法设立 “效率提高系数 ”或 “成本下降系数 ”，对要求企业 “消化 ”的一般性成本增支因素（包括燃料价格的小幅上涨），可通过此 “路 ”解决。 所谓 “桥 ”，是指特殊性成本增支的解决方式 。与调价公式中设定的 “效率提高率 ”或 “成本下降率 ”正、负相抵后的成本增支（对火电 机组而言，主要是燃料价格较大幅度上涨），就可视为特殊性成本增支。这种特殊性成本增支，是社会为保持现有能源消费规模所必须付出的代价，应该让消费者准确地感知这种能源稀缺的程度，所以应全部通过提高电价的方式予以解决。 3、建立与供电成本相符的用户电价结构 所谓用户电价结构，是指因用电方式、用电时间、用电电压等因素的差异所形成的用户之间单位用电价格的差别及其比例关系。用电方式、用电时间、用电电压等因素的差异，所以会形成的用户之间单位用电价格的差别及一定的比例关系，是因为上述因素导致了用户对电力系统不同的成本耗费。因 此，电价结构的合理与否，直接决定能否形成合理的电力消费结构，进而，不仅关系能源节约的绩效，还影响一系列相关的资源配置效率。所以，可持续发展的电价政策构架，必须包括 “建立与消费者耗用供电系统成本相符的用户电价结构 ”。从我国现阶段的实际出发，完成此项任务应做好以下两方面的工作 （ 1）调整用户分类及其差价 。对目前的用户分类及其差价关系，各地已不同程度地进行了调整，但总体上看，仍与实际的供电成本不符， “交叉补贴 ”过多，一个突出的表现，就是大工业用户与居民用户电价基本相同。此外，商业用户电价普遍处于最高水平，且超过 平均水平达 70以上，显然也不反映用户对电力系统实际的成本耗费。所以，应尽快按电压等级、用户负荷特性调整用户分类。特别是那些缺电严重的地区，更应抓住机会调高居民电价，彻底解决居民用户与其他用户 “交叉补贴 ”过多的问题。 （ 2）改进分时电价结构 。 2003 年以来，我国已全面推行峰谷电价制度，现阶段继续改进的内容包括 ● 进一步扩大峰、谷分时电价制度执行范围； ● “因地制宜 ”地调整各时段价差； ● 负荷季节性强的地区实行 “季节性电价 ”； 8 ● 鼓励设立 “尖峰电价 ”； ● 水电比重大的地区全部实行 “丰、枯电 价 ”。 4、外部成本内部化 我国发电用原煤现已占全国原煤产量的 50左右，燃煤电厂排放的 SO2 占工业排放 SO2 总量的 56。据专业人员测算 , 基于我国发电用煤含硫量的实际情况，在 30 万千瓦燃煤机组安装烟气脱硫装置 , ,脱硫成本约为 0.882.8 元 /公斤。而目前国家规定的 SO2 排污费征收标准仅为 0.21--0.63 元 /公斤，环境成本远未进入电力企业的会计成本。因而发电企业大多不愿安装脱硫装置，有的即使安装了脱硫装置，也不运行。为从根本上遏制火力发电污染环境越演越烈的趋势，必须坚决实施外部成本内部化措施 （ 1）大幅度提高排污费的征收标准 。要根本解决我国 SO2 污染及酸雨问题， SO2 排污费征收标准，应定在明显高于企业达到政府总量控制目标所必要的成本支出水平之上。这样算来， SO2 排污费征收标准，须相应提高 4--10 倍，即达到 1.0 元 --2.8 元 /公斤。我国幅员广阔，各地区间气候、人口密度及名胜古迹的分布等均有很大不同，从而 SO2 排污的危害程度也有很大差别，相应的 SO2 排污控制目标也不完全一致。因此， SO2 排污费不应实行全国统一的标准。例如人口密度高的华东地区、空气湿润且酸雨严重的西南地区，应按较高的标准征收。而内蒙 、新疆及部分北方沿海人口密度低且气候干燥地区， SO2排污费的征收标准就可适当降低，以促进电源结构的合理布局。 （ 2）上网电价须能容纳脱硫的合理成本。 在大幅度提高排污费的征收标准的同时，作为配套政策，如果企业采取了必要的防治措施如安装了脱硫装置并投入运营，相应的成本支出应允许企业通过正常的渠道予以收回，以鼓励发电企业增加环保投入。在上网电价仍由政府管制的阶段，上网电价应能够容纳脱硫的合理成本。不久前，国家发展改革委已经公布了每千瓦时 1.5 分的全国统一的脱硫成本标准，该标准对于新建机组基本适用，但对老机组则明显 补偿不足。而老机组改造正是降低 SO2 污染的关键措施。为此，建议根据老机组改造成本较高的实际，另行制定一个适用老机组的脱硫成本标准，并使之在执行中有适当的弹性。 5、逐步引入竞争机制 在可竞争领域，市场机制是节约资源的最有效手段。根据国外电力市场运行的实践经验，无论 “单边 ”、还是 “双边 ”交易，竞争的压力9 都会促使发电企业千方百计降低燃料消耗，均可有直接的节能效果。如果是实行 “双边 ”交易制度，还可以在电价的形成机制中引入需求因素，节能效果更为明显。再说，我国电力行业已基本实现了 “厂、网分开 ”，不引入竞争机制，则不 仅达不到优化资源配置的目的，还徒增交易成本。因此，必须逐步引入竞争机制，用市场机制实现经济与社会的可持续发展。近期的相关措施可考虑 （ 1）加快推行 “大用户直购 ”试点。 目前，国家发展改革委和电监会批准的大用户直购，只有吉林碳素厂一家。今后，在大的能源基地周围，都应允许大用户与发电企业直接交易，以减少电能的输送损耗。根据先期进行电力体制改革国家的经验，发电企业向大用户直接供电，属电力交易中的 “双边 ”模式，其核心内涵是发电企业同大的电力买主直接交易，而这些大的电力买主则以是配、售电公司为主。因此，我国进行电力市 场的 “双边交易 ”试点，不应仅限于发电企业同用电量大的终端用户间的直接交易，而应把发电企业向独立供电公司“直供 ”作为主要的发展方向。这些独立供电公司的产权结构也可有多种选择，可由现在的省电力公司与其他投资方合资，也可由民营资本独资；供电业务的运营，可考虑委托省电力公司，也可由独立供电公司自营。对于 “直购 ”区域内用户负荷特性要求，应以高用电负荷率企业为主。至于 “直购 ”方式，尽可能过网 “直购 ”，但专线 “直购 ”也不排除。 （ 2）抓紧设计与国情相适应的电力市场模式 。这一轮的电力体制改革以引入竞争机制为核心，国外共同的 做法是先确定电力的交易方式及相关规则，再设计相应的行业分解及企业重组方案。 “厂、网分开 ”一旦完成，发电侧或用户侧的竞争性市场交易立即开始。我们的做法却正相反 “厂、网分开 ”一年多了（ “分 ”也不到位，如电网公司仍拥有相当规模的常规发电机组，且 “主、辅 ”至今未分），但电力市场的基本形式及电力市场布局这一改革的核心问题，相关决策部门却仍在研究和争论之中。此外，中国地域辽阔，电网构架及以此为依托的电力市场必然是区域性的，加之现阶段地区间经济、社会发展很不平衡， “竟价上网 ”（属 “单边 ”市场模式）作为电力行业引入竞争的方式之一，不可能适用于所有地区。因此，要真正通过市场机制解决中国电力的可持续发展问题，前提是做好与国情相适应的电力市场模式设计。 6、规范、整合随电价征收的政府性基金 10 促进节能（如实行需求侧管理）、支持可再生能源发展，现阶段均需公共资金支持。通过电费附加筹集此类公共资金，符合公平与效率原则。在国外，已有成功经验，我国也有 “电力建设基金 ”、 “三峡基金 ”及 “库区移民扶持基金 ”的操作实践。只要对这些随电价征收的政府性基金进行规范、整合，就可使之成为促进能源可持续发展的政策支撑。这种 “规范、整合 ”的主要内容包括 （ 1）名副其实 。 目前各项随电价征收的政府性基金 ，均以公共利益为目的，为避免消费者误解，应使之名副其实，统一称为 “电力公益基金 ”。 （ 2）扩大应用范围。 增加节能、支持可再生能源发展的支出项目。 （ 3）基金由目前的价内转为价外 。 目前的政府性基金均为价内收取，在很多地区形成各电力公司的销售收入，用于地区间的转移支付比较困难，不利于形成 “全社会分摊 ”机制。应改为价外征收，直接形成政府性收入。 （ 4） 由电量消费者负担 。促进节能、支持可再生能源发展的主要资金来源，固然应是电力消费者的 “付费 ”。但同是电力消费者，如果用 电方式不一样，对于化石能源消耗的责任是不一样的，消费者对于化石能源的消耗，主要是通过对电量的消耗实现的，而使用容量多的，不一定消耗电量也多。因此，从公平和有利于节能的原则出发，主要的 “付费 ”者不应是 “容量 ”的消费者，而应是 “电量 ”的消费者。所以，用于支持节能和可再生能源发展的政府性基金，不宜与电费总额挂钩，而应从量计征。 （ 5）实行中央与省两级的资金分摊体制。 以中央与省两级衔接的可再生能源发展规划为基础； 属中央战略性布局范围内进而由中央政府审批的，全部在全国范围内分摊； 由地方规划且由地方政府审批的， “标杆价 ”下的资助金额在全国范围内分摊， “标杆价 ”上的资助金额在当地分摊； 建立中央与省两级财政专项账户； 收支 “两条线 ”； 能源主管部门商电价主管部门审核资助申请，确定资金分配方案，经财政部门复核后拨付。 7、建立规范化的可再生能源电价管理办法 我国地域广阔，地区间资源禀赋、需求水平都有很大差别，不同地区、不同种类的可再生能源发电价格应有合理的差价。问题在于合理的差价如何确定。在上网电价仍由政府管制的情况下，我们的建议11 是 （ 1）确立不同种类可再生能源发电价格差别，应以正常的成本差别为基础。 正常成本的确定， 应以项目管理部门认可的技术为前提，并考虑普遍的设备购进价格；统一的设备安装标准；统一的人均工资水平；统一的财务费用和投资回报率标准。 （ 2）以公共资金效率最大化为原则确定可再生能源发电价格的地区差别。 按照可再生能源法的求，政府有关部门正考虑分区制定可再生能源发电的标底价格。由于绝大部分可再生能源发电项目规模较小，因而大多接入独立的地方网或低压配网，如果中央政府直接规定各地区可再生能源发电的标底价格，一是缺乏信息支撑，二是工作量太大，且与目前的电价分级管理的体制不符。因此，可考虑，中央政府对可再生能源发 电与常规能源发电的价格差额规定统一的标准，各地电价主管部门可在由此统一标准决定的 “标杆价 ”内，分别核定本地区具体的可再生能源发电价格。 8、给予地方政府筹集 DSM 短期资金适度的空间 需求侧管理急需资金支持，但短期内中央尚无政策使之具备规范的资金来源。为避免中途夭折，应给予地方政府筹集 DSM 短期资金适度的空间，如设置尖峰电价的地区，电网公司由此增加的收入部分，就可用于支持需求侧管理。 12 主报告 促进节能与可再生能源发展的电价政策研究 我 国 政府一直倡导 节能和 开发 可再生能源 ， 2002 年以来越演越烈的能源短缺 , 再次引 发 政府和 对 节能与可再生能源开发 的重视 。回顾 我国 节能与可再生能源开发 事业走过的历程，可以看出，这项事业确实已经并取得了不小的成绩，但也一直未能达到政府的计划和公众期望的目标 ， 要彻底扭转 绩效 不尽人意 的 局面 ， 必须使 计划目标与所需措施 有机结合 ， 建立相应 的政策保障。 特别是 现阶段，政府对电价的监管依然广泛， 而在市场经济中，价格是最有效的 调节机制 ， 合理的 电价政策 ，对于 改变 我国 目前电力生产与消费中能耗过高、污染严重的局面，促进可再生能源的发展，仍 具有举足轻重的作用 。 为此， 本 报告 将以 可持续发展为 目标， 就 涉及电价政 策制定的 一些重大认识问题进行 讨论 ，并据此 对相应的 电价政策 做 框架 性设计 。 一、 现行电价政策 评析 改革开放以来， 我国的电价 体制一直处于 改革 之中 ，电价政策 也在逐步调整 。特别是 1985 年以后，为解决长期 缺电问题 ，相继 出台了一系列 刺激供给 的 政策措施，近两年，为配合国务院的电力体制改革方案，电价 政策 措施出台更加密集。 现行政策的绩效如何 对之 做出正确的评估，是 使之进一步 改进和完善的基础。为此， 这里 将 从 保障常规能源发电供给、节能、支持可再生能源发电 三个方面 ，对现行电价政策的绩效进行评析。 （一） 现行电价政策与 常规能源 发电供给 1. 现行电价政策 对常规能源发电 投资 有足够的刺激作用 。 目前仍在发挥效力的上网电价 定价 方法 中 ，历 史影响最大的，是 “还本付息电价 ”。 由于 “还本付息电价 ”目标定位 是在贷 款 期 限内 （大多都在 10 年以内）使投资方不仅获利，而且还有能力还清贷款本息， 投资常规能源发电的回报有多大 ， 是完全可以想象的。1985 年到 1996 年的 10 年间，中国能够由极度缺电转为电力过剩， “还本付息电价 ”的 作用 居功至伟 。 1998 年后出台的 “经营期电价 ”,对 “还本付息电价 ”做了改进，将计价的还贷期延长了， 因此 投资 者 不再十年、八年就可 以赚个电厂并年年还有利润了， 也就是说， 终止了常规能源发电的暴利局面 。 因此，已实行 “经营期电价 ”的地区和发电企业，上网电价的相对水平下降了。 但 由于 “经营期电价 ”让投资方 在还贷期内能 “还本付息 ”并 获 得超过同期银行长期贷款 利 率 2-3 个百分点的税后利润 ，因而对常规能源发电投资 者而言， 仍有 足够的吸引力。 13 2．现行电价政策 不能避免 常规能源发电供 求关系的失衡。 既然现行电价政策对常规能源发电投资有足够的吸引力，为什么 出现 2002 年以来 的 缺电 局面呢 除需求的突发增长、南方枯水等不可控因素影响外， 制度上 的 主要 原因 是 （ 1） 电价政策的取向 与投资项目审批的政策取向不协调。 1998 年到 2001年这 4 年通缩期间，我国出现了较为明显的电力供给过剩，这导致了投资项目审批控制较紧。 （ 2）电价体制与现行电 力 行业的市场结构不协调。 我国电力行业 市场结构的现状是输、配售一体化垄断经营，而发电侧多家经营，形成了竞争性市场结构。输、配售一体化垄断的市场结构，要求强的价格、投资等方面的政府管制；发电侧多家经营，则要求 由市场机制起主导作用，由电力企业自主投资、自主定价。发电行业 这种竞争性市场结构与价格、投资 强而高度集中的 管制 的矛盾 ， 必然导致电力 供给 时多时少 的失衡局面。只要发电行业 这种竞争性市场结构与 价格、投资强而高度集中的管制的矛盾 继续存在， 常规能源发电供求关系的失衡就不可避免。 据统计， 目前到国家发展改革委报批的发电项目 装机容量 已超过 4 亿千瓦，预计 2007 年后有可能再次出现电力供给过剩 的局面 。 3 、 现行电价政策对常规能源发电短期供给的调节措施不完善。 目前的缺电，总体上表现为发电能力不足。但随着新机组的迅速增加，缺电局面有 “由缺容量转为缺电量 ”的趋势。而缺电量的原因，除部分水电站 上游 来水 量偏 少外，主要是煤炭企业不肯按发电企业的要求发送 电煤。 例如， 在 贵州 ， 2005 年 年初 时 ，80的 统调电厂存煤不足 3 天，因缺煤停运机组或减出力容量最高已达 300 万千瓦，占全省统调火电机组的 38； 12 月因缺煤少发电量 19.64 亿千瓦时，平均每天 3329 万千瓦时。贵州电网在加大计划用电力度的同时，电网被迫采取限电措施，前两 个 月限电天数达 51 天，最大错峰容量 273.6 万千瓦。在省政府有关部门的大力协调下， 3 月上旬 供 煤 情况 有所好转，但因缺煤停机和降负荷运行损失发电量仍达 2.66 亿千瓦时，平均每天 2660 万千瓦时。 煤炭企业 所以 不肯按发电企业的要求发送电煤 ，主要是 双方在电煤 价格上达不成协议。而双方在电煤价格上所以达不成协议，又是因为电价 中 没有煤价相应上涨的空间。所以，虽然现行电价政策对常规能源发电投资有足够的刺激作用，但短期的供给保障机制并不完善。 （二） 现行电价政策与节能 1、现行 电价政策 已经 具有节能的取向 。电价政策要促进节能，最主要的 途径就是让 用户的电价与其对电力系统造成的成本耗费相符。自 1985 年以来，中国的 电价水平持续上升，到 2004 年，用户平均电价每千瓦时由 0.08 元升至 0.45元 ,升幅达 4.5 倍以上 ,比 同期 通胀率 高 1 倍 多， 对促进电力消费合理化起到了一14 定的作用。 去 年以来， 为缓解电力短缺的局面， 政府又 出台了一些 进一步 促进电力消费合理化的措施，如调高终端售电价格水平；售价调高基础上的用户类别调整；全面推行峰、谷分时电价；部分季节性需求明显的地区实行季节性电价；负荷 “峰、谷差 ”突出的地区设置尖峰电价；用户避峰补偿等。其中有些措施成效明显，如旨在提高系统负荷率的后四项措施，基本上实现了预期的目标。但前两项措施的作用尚有待观察 。 2、 现行电价政策尚未把节能作为 核心 的政策目标。 总体上看，改革开放以来的大多数时期，中国的电价政策还是较侧重于提高发电侧的供给能力。近两年再度缺电后 ，政府主管部门已经开始注意价格对需求的影响及可持续发展问题，但由于燃眉之急是刺激发电投资，以可持续发展为目标的政策框架尚未建立。 例如，目前电力短缺已经出现 “由缺容量转为缺电量 ”的趋势，仅靠 “峰、谷电价 ” 解 决不了 抑制需求总 量的问题 ， 抑制需求总量的主要途径还是 得靠 提高电价总水平。 但 由于担心突破通胀率控制目标，国家发展改革委对各地电价上调 终端售电价格总水平 限制较严，不足以对电力需求产生明显的抑制作用 。 此外，多数地区水电上网电价实行单一电量制，且无季节和时段差别， 在丰水期及用电低谷时段，就会出现一方面水电站不合理 弃水，另一方面火电站还在烧煤。 （三） 现行电价政策与可再生能源发电 1、我国电价监管部门对可再生能源 支持的力度在逐步加大 。 目前 ， 进入公共电网的可再生能源电力，都要由政府物价主管部门审定。进入省级电网的， 由国家发展改革委审批。进入市（县）级独立电网的，由省级政府物价主管部门审定。由于小水电大多进入市（县）级独立电网，因而小水电价格大多由地方政府监管。公用风电由于实验性较强，较多接入省级电网，因而其上网电价 大多由国家发展改革委审 定。可再生能源上网电价的定价方法，与其他常规能源发电价格是一致的，即原来为 “还本 付息电价 ”，现在为 “经营期电价 ”。此外，近来在风电行业开始试行招标制，相应的，新建的几个风电企业上网电价实行了招标制。到目前为止，只要是经过国家发展改革委（或原国家计委）批准的可再生能源发电项目，其上网电价都是按 “经营期电价 ”或 “还本付息电价 ”方法确定的， 因而价格水平均大大高于常规电源。 最近实行了招标制的几个风电 项目 ，招标确定的上网电价 虽有较大幅度降低，但仍达每千瓦时 0.50 元左右，高于上网电价平均水平近 50。 2、系统性 的 政策 构架 尚 未形成 。 2003 年， 在国务院已批准的电价改革方案中，提出了 风能、地热 等可再生能源发电企业暂不参加市场竞争， “条件具备时 ”可采取类似 “绿色证书交易 ”的解决办法。 问题是， 与发达市场经济国家相比，中国市场体系不健全，市场发育程度低，法制基础差， “绿色证书交易 ”15 的条件在短期内不可能具备。新近刚公布的可再生能源法， 又 提出了 可再生能源发电 “强制性配 额 ”、 “分地区 制定上网电价标准 ”、 “可再生能源与常规能源的成本差额在全社会 分摊 ”等 支持措施。 但 “强制性配额 ”如何确定和落实， 分地区的上网电价标准如何制定， 可 再生能源与常规能源的成本差额在全社会分摊采取什么方式 等， 均 有待 具体 的 政策措施 。 综 上所述， 我国电价改革 总体上适应了国民经济与社会发展的要求， 现行电价政策已具有节能的取向，对可再生能源支持的力度也在逐步加大 。 但现行电价政策不能避免常规能源发电 供求关系的失衡，短期供给的调节措施 也 不完善，未 能 体现以可持续发展 为核心目标，支持可再生能源发电的系统性政策构架 尚未形成，因而仍有进一步调整的必要和空间。 二、 电价政策 目标 转向 可持续 发展 的认识前提 越演越烈的能源短缺 及可持续发展观的确立 ,使 本届 政府 重视 节能与可再生能源开发的 程度空前， 对 电价主管部门而言，将电价政策调整到 以可持续发展为核心目标， 无疑也 应是 当务之急。 但 根据我们的观察， 目前 ，在 一些 至关重要的问题 上，业内人士的看法 并不一致，有些基本的 理念 也有待明晰， 即是 说， 要顺利实现电价政策向真正的可持续发展 目标 转型， 仍有 认识上的障碍 需要排除 。 （一）关于电力消费合理化与电价合理化的关系 1、什么是电力消费的合理化 很多人批评我国现在的电力消费不合理，但怎样的电力消费才合理呢到目前为止，尚未见到批评者们给出辨别的标准。从而，此类批评以及以此为根据的政策措施，也就难以 “有的放矢 ”。我们认为，关于电力消费的合理与否，可从技术和经济两个方面进行考察。 （ 1）技术性 标准。技术性标准可分长期和短期两个方面。长期标准应是消费的可持续性。如可获资源足以维持期望的电力消费水平，可以认定消费具有可持续性。在当今条件下，对我国电力消费的规模、方式等做出是否具有可持续性的判断，不能局限于本国的可获资源，还应包括全球经济一体化的作用。当然，在重视后者的同时，也要考虑国际经济、政治环境基本走向的制约。至于短期标准，应是能源系统的安全性、可靠性。短期内的电力消费数量及消费方式的合理与否，应以整个电力系统的安全、可靠为判断的基本依据。 （ 2）经济性标准。经济性标准就是资源配置的优化。在可用 资源量有限的情况下，应该消费多少谁可以消费得多一些或谁应消费得少一些判断的标准应是社会总收益最大，具体说，是使用现有资源产出的总附加值最大。 2、电力消费合理化归根结底要靠价格与成本相符 技术性标准强调系统的可靠性，比较直观；经济性标准重视消费形成的内在16 机理，比较间接。怎样看待技术性标准和经济性标准的关系 在市场经济条件下，二者在逻辑上是统一的。在市场经济条件下，资源配置的优化的基本表现 市场均衡，其物质内容就是整个电力系统的安全、可靠，与上述技术性标准的定义是一致的。而市场均衡的基础是价格反映成本 （包括正常的酬资成本即正常利润）。因为现实的市场需求，总是指有支付能力的需求。为什么许多人人说好的技术发明得不到采用例如太阳能汽车，无污染，能源又取之不尽，但目前几乎谈不上真正意义的市场需求，主要原因就是成本太高，社会现有的支付能力还消费不起。因而成本低的产品，社会才可以多消费一些，而成本高的产品，社会就应少消费一些甚或根本就不应消费。所以，某种产品该不该消费，该消费多少，归根结底决定于产品的成本。从这个意义上看，价格要真正起到优化资源配置的作用，就必须与成本相符。 现实中二者也有不一致的情况。这种不一致 的发生，源于价格所反映的成本对社会而言是不完全的，或是未含所耗自然资源的全部价值，或是未含环境破坏给社会增加的成本开支，即没有实现外部成本内部化。如果价格不仅反映企业正常的内部成本，也包含环境、资源等外部成本，也就是说，价格反映了该产品的社会成本，消费终会自动调整到社会所能承受的合理的水平。 可见，电价的合理化是电力消费合理化的基础。而合理的电价应与电力产出的成本相符。从市场经济的角度看，只要价格真正反映了电力的社会成本，电力消费合理化是不难实现的。 （二） 关于 电价政策 与宏观调控的关系 近来电价监管 的担子 较重。 为了完成 通 胀 率控制计划，在缺电如此严重且煤炭价格翻番上涨的情况下， 电价总水平 的正常调整受到限制。电价的结构也 成了宏 观调控的手段，如对高耗能产业实行的 “差别电价 ”， 就是为抑制投资增速 而出台的。 可见 ， 在我国的政策制定过程中， 将电价监管 等同于宏观调控（或者说，价政策等同于宏观经济政策）的 认识 ，还明显存在。因此， 要真正实现电价政策向以可持续发展为核心目标的调整， 还必须清楚， 电价监管与宏观调控是两种完全不同的政府职能。 何谓 电价 监管简单说，就是监管者根据一定的规则对 电力企业价格 行为的限制。国外有专门研究 经济 监 管的管制经济学，在大的学科分类上，管制经济学被纳入微观经济学范畴。 电价监管 与宏观调控的区别起码有以下三个方面 （ 1） 作用的 对象 不同 电价监管的对象是一个或若干个电力企业，属具体的微观个体 ；而宏观调控的作用对象是物价总水平、经济增长率、就业率和国际收支，属 经济总量 。 （ 2） 期望的 目标 不同 电价监管期望的目标是兼顾电力企业与消费者之间、17 电力企业与企业之间、电力消费者与消费者之间各方的利益，进而实现促进电力生产与消费的效率与公平；而宏观调控期望的目标是经济整体的稳定性。 （ 3） 使用 的手段 不同 电价监管的手段主要 是规则设定及违规处罚； 而宏观调 控的主要手段是货币政策和财政政策。 长期以来，我国 政府 的物价工作一直被纳入政府宏观调控范畴。这在计划经济时期是有道理的。因为那时所有的商品和劳务价格都由政府管制，只要政府不调价，物价总水平就不会有变化。此外，那时产权高度集中，生产由指令性计划决定，消费以数量配给为主，价格对微观主体的调节作用极其有限，整个经济就没什么宏观、微观之分。因此，就所谓调节机制而言，也确实看不出宏观和微观的区别来。 但现在不同了。我国经济体制改革的主要目标之一，就是要让市场机制在资源配置中发挥基础性作用 。经过 20 多年的市场化过程，如今，政府定价的商品和劳务不到国民经济总量的 10，这些价格的变动对价格总指数的影响微乎其微，物价总水平稳定与否，归根结底取决于货币政策和财政政策。在必要的行政性调控手段中，真正起作用的，也主要是投资审批，而不是价格控制。并且，近几年的实践证明，即使通过政府调价影响了物价指数的变动，这种变动也只具统计学意义，并不能对宏观经济的走向产生实质性的影响通货紧缩时期的 1997年，各地陆续提高了水、燃气、公交、教育、医疗、公房租住等一系列公用事业价格，有些提价幅度还很大，当年的消费价格指 数是上来一些，但通货紧缩依旧。 把属于 微观规制范畴 的价格监管 作为宏观调控的手段 ， 不仅解决不了宏观经济 问题，而且 可能加剧相关行业市场失衡的局面，进一步降低资源的配置效率。例如，为压低物价指数而冻结电价 、 油价 ， 许多国家都曾 做过 ，虽 然 具体 方式不完全相同 ，但结果都一样，那就是不但物价指数没控制住， 能源 供给 更加短缺，总供给 的资源约束无法缓解，宏观经济更不稳定 。 （三） 关于电 价监管的 效率与公平 如上所述， 电价监管属 微观规制范畴， 解决不了宏观经济的稳定问题。它的作用， 是实现 其职责范围内 的效率与公平。 什么是 电价监管所期 望 的效率 如何理解这里所说的 公平 我们认为，就电价监管而言，无论是效率，还是公平，其核心思想或基本出发点，都是社会的可持续发展。 1、关于效率。全面的理解应该包括 以下三个方面 （ 1）电力企业的效率。 电价 监管 要 促进电力企业 降低 生产成本，如投资要省，煤耗要低 。 （ 2）电力系统的效率。 电价监管应有利于 电源结构的优化和系统的高效运行 ， 以尽可能 降低整个系统的运行成本 。 例如， 在丰水期，应 促使电网 尽可能优18 先安排水电 机组的运行，以相应减少火电机组的燃料消耗。同是火电机组，应先调煤耗低的机组，后调 煤耗 高 的机组 。 （ 3）电力 消费的效率。 首先是 电价应使电力 消费总量适度，即社会为 此消费 的 支 出要 “值 ”。其次是 要有助于形成合理的消费结构， 应 让 各类用户的用电价格，与他们 由于用电特性、电压等级不同而导致对系统 不同的 成本耗费 相符，让用户据此选择自己认为值得的电力消费量， 即 使各类用户的电力消费都与 其对电力 “性、价比 ”的 判断相符，就可使电力的消费最有效率， 进而 促 成合理的产业结构。 2、关于公 平。一方面是指照顾弱势群体，或称电力的普遍服务，另一方面，也包含 “受益者负担 ”或 “责任者付费 ”原则。比如，为支持可再生能源 发电 ， 现阶段， 需要社会为 其成本 高于 常规能源成本 的差额部分 “埋单 ”，这个 “单 ”应 主要由谁来 “埋 ”从公平也就是 “受益者负担 ”的原则出发，显然应 是 消耗 常规能源多者“埋单 ”。因而，第一，支持可再生能源发电 的主要资金来源， 不