中国国家综合能源战略和政策研究项目之八——我国能源产业市场化改革报告.pdf

中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 1大卫与露茜 ●派克德基金会 能源基金会与派克基金会 资助 中国能源综合发展战略与政策研究 之八 我国能源产业市场化改革 课题组组长 刘世锦 研究员 国务院发展研究中心产业经济研究部 冯 飞 研究员 国务院发展研究中心产业经济研究部 课题组成员 刘世锦 研究员 国务院发展研究中心产业经济研究部 冯 飞 研究员 国务院发展研究中心产业经济研究部 石耀东 副 研 国务院发展研究中心产业经济研究部 梁仰椿 副 研 国务院发展研究中心产业经济研究部 来有为 助 研 国务院发展研究中心产业经济研究部 中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 2目 录 执行报告 1 一、 市场化改革的基本内涵与驱动力 ...13 1．市场化改革的基本内涵与“两个层面改革” 13 2． 改革驱动力为什么要改革 14 3． 中国能源领域市场化改革的动机 16 4 ．能源部门进一步发展的根本出路 加快市场取向的改革 .18 二、 市场化改革的影响因素、收益与成本 19 1．影响因素 .19 2．市场改革的收益 .21 3．改革的风险 .23 三、 市场化改革的国际经验与启示 ...25 四、 我国能源领域市场化改革的历程、评价、难点与改革的特殊性 ...30 1． 改革开放以来的能源领域改革的简要历程 ..30 2．总体评价 .33 3. 基本经验 34 4. 教训 .37 5. 改革的难点 .39 6．改革的特殊性 41 五、 我国能源领域市场化改革的目标、原则与近中期改革 要点 .42 1．市场化改革的目标 ...42 2. 改革的基本原则 45 3． 改革要点 ...47 参考资料 ...58 中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 3执行报告 一、 能源市场化改革的动因 从世界范围来看，能源领域的市场化 改革已经成为全球性趋势。无论是市场经济国家还是向市场经济体制转轨国家，放松政府管制，打破垄断，让竞争性的市场机制充分发挥作用，让竞争性企业真正独立地走向市场，这是世界能源行业选择的共同发展道路。 市场化改革主要包括两个层面的不同性质改革 第一个层面是指非市场机制向市场机制的转变过程， 主要指中央计划经济国家在体制转型过程中所进行的能源改革，包括 所有制结构、产业组织结构、价格体制、投融资体制、财税体制、运销体制、外贸体制、政府管理体制、法律体系等一系列改革。第二个层面是指市场机制的宽化和深化过程，主要指市场经济国家所进行的能源领域改革，改革内容包括直接和间接的财政补贴、政策性融资、环境标准、区域市场一体化、贸易保护措施（如进口配额管理）等方面，且都是在市场经济体制框架下进行的，目的是完善与优化已经建立的市场体制框架。 从世界范围来看，能源产业市场化改革的动因主要有国家能源安全战略调整的需要；打破行业垄断，开放市场，引入竞争机制，增加能源供给，提高能源效率，改善能源部门的服务质量，减少能源需求与能源供应之间的结构性矛盾；高新技术突飞猛进，为能源部门的产业升级和改造提供了强大的动力；全球性的 环境保护浪潮日甚一日，促动了能源部门的市场化改革；摆脱各级政府的财政补贴压力。 对于中国能源部门而言，推进市场化改革还有如下几个重要原因 1.落后的投融资管理体制无法适应能源供应长期短缺的局面。 长期以来，我国能源投融资领域基本上是一种“政府投资、政府审批、政府融资、政府干预价格”的管理模式，社会性资本很难顺利地进入能源生产领域，而政府投资又不能满足能源需求，因此，能源供需关系长期紧张的局面始终无法从根本上改观。 2.不同能源部门之间的改革异步性和体制性摩擦已经成为能源部门健康发展的一个痼疾。这突出地体现在近年来日益尖锐的“煤电矛盾”上。 3.能源部门长期处于政府贸易与投资保护之下， 能源企业的国际竞争力普遍不强，其应对国外能源跨 国公司冲击的能力明显不足。 中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 44.行政性垄断依然存在，市场竞争性受到一定程度的遏制，也进一步阻碍着我国能源行业的健康发展。 5.能源产品定价机制改革还没有完全到位. 6.在能源产业的发展过程中，政府、企业与市场的关系还未完全理顺，行政干预处处可见，市场机制在优化配置资源上的作用受到一定程度的挤压。 综观国内外的能源产业，由于各国制度环境、经济发展阶段、能源生产和消费结构、能源部门发展的现状、政府管理体制等存在很大差异，因此，各国能源部门呈现出一定的差异性，如价格形成机制、政府管理体制、国有能源部门、市场监管体系、行政性进入限制、上下游相关产业的市场化改革等等。 尽管各国政府针对能源部门的具体改革措施不尽相同，但有一点却是相同的，即改革的取向是高度一致的，这就是市场化改革。所谓市场化改革，就是要最大限度地发挥市场机制在配置资源方面的基础性和主导性作用。 在规范和透明的制度环境下，让价格杠杆来调节市场供求关系，让竞争机制和自由契约而不是强制性的行政机制来解决企业之间、 产业之间和买卖双方之间的市场交易关系。 二、市场化改革的影响因素、改革的收益与风险 一 影响因素 影响能源产业市场化改革的因素主要有; 1．法律体系的完备程度。在市场经济条件下，能够保障、约束和规范利益主体行为的制度条件就是法律。法律体系越健全，利益主体之间的责权利边界越清晰， 市场化改革的一系列措施越能够得到很好地贯彻与实施，改革效果也就越明显，反之亦然。 2．改革的“初始状态” 。即一国能源部门在改革初始阶段所面临的内部条件和外部环境，通常会引导、约束甚至决定着改革的路径选择，并可能被“锁定” （lock-in）在已有的改革路径上。 3．政府财政状况。财政是市场化改革的“推进器”和“稳定器” 。 4．能源生产和消费结构。某个能源部门在一国能源生产和消费总量中的地位，以及与其它能源部门之间的关系，也是影响该能源部门改革进程的重要影响因素。 5．既得利益者的阻力、社会压力和可接受程度。 中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 57．政策的延续 性和统一性。改革政策能否保持连贯性、持久性和统一性，通常也是影响能源部门改革成效的重要因素。我国能源部门改革难以顺利推进的一个重要原因也 正是源于政策的连贯性和一致性存在根本缺陷。 （二）市场改革的收益 能源产业市场化改革的收益主要体现在如下几个方面 1．增加能源持续供给能力，提高能源生产效率，提升产业竞争力。 2．相关产业和消费者获得充足、廉价和优质的能源产品和服务。 3．减轻政府财政压力。 4．优化能源供 给和消费结构。在优化资源配置和改善资源供给与消费结构上，还没有其它任何一种机制能够比市场机制更有效率。 5．推动能源领域的技术进步和能源“清洁化” 。市场化改革使得竞争机制开始发挥技术创新的激励作用，在竞争性市场结构中，能源部门不仅为取得竞争优势而主动推动技术创新， 而且也由于能源价格的市场化和自身积累的增加而具备了自主创新的能力。 6．改善环境。市场化所推动的能源部门的独立化和产权制度改革，将使长期以来的“政企不分”和“政资不分”的弊端得到根本解决，政府运用经济、法律和行政手段来改善环境的努力将主要由能源部门自身来“消化” ，即，环境成本将“内化”于竞争性的能源部门。 （三）改革的风险 1．市场风险。 主要表现在两个方面一个方面的表现是因供求关系的短期紧张造成能源供给的暂时短缺， 另一个方面的表现是能源价格大幅度波动给下游产业和居民生活带来负面影响。 2．企业风险。 市场化改革对于那些长期患有严重“体制病”的能源企业，特别是长期处于垄断地位、政企不分、政资不分、主辅不分的国有能源企业而言，无疑都是一个强烈的冲击。 3．产业风险。降低或取消进出口贸易与外国投资管制、减少或取消财政补贴、放松价格管制等措施在内的市场化改革，可能会造成那些国际竞争力持续低下的能源部门的 行业持续衰退或行业性生存危机，尽管这个部门本身的生产效率可能并不低下。 4．地区风险。对于那些过度依赖能源生产的地区（能源依赖型城市）而言，市场化改革可能会加剧这一地区的经济与社会危机。特中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 6别是对于那些能源资源赋存与开采条件差、 经济结构单一的地区，贸易保护的降低或取消，财政补贴的减少等市场化改革措施，都可能造成这些地区的经济与社会风险加剧。 5．金融风险。低效率和低竞争力的能源部门在市场化改革的冲击下不可避免地面临严峻的经营形势，而一旦陷入经营困境，就很有可能会直接或间接地“传染”给金融部门。 6．贸易与国际 收支风险。一旦能源部门的市场化改革涉及到关税与非关税壁垒措施的降低或取消，能源产业 国际竞争力不足的国家，很可能会面临充足而廉价的外国 能源产品大规模涌入的局面，从而显著提高这一国家的能源对外依存度。 7．安全生产风险。能源生产是一个安全性要求很高的过程，而能源生产的安全性在很大程度上既取决 于能源企业的安全管理与保障能力，另方面也取决于政府安全监督的有效性。 8．社会风险。主要来自于上面所说的企业风险、行业风险和地区风险能源部门国际竞争力严重不足的国家而言， 市场化改革通常会在短期内产生严重的社会风险。 三、市场化改革的国际经验与启示 尽管世界各国能源部门的资源赋存与开采条件、 市场规模与能源供求状况、能源产业成熟程度、市场结构与竞争格局、能源对外依存程度、产业结构及能源需求弹性、综合能源战略和能源政策、能源企业国际竞争力等存在一定差异，能源 部门市场化改革的战略目标、改革模式与改革路径、具体改革措施等也不尽相同，但是，我们还是从各国能源部门市场化改革历程中总结出若干共性经验。 1．改革的总体目标和原则趋于一致，即通过放松管制，打破垄断，引入竞争，开放市场，有效监管等一系列市场取向的改革措施，在充分满足经济与社会发展的能源需求的同时，确保国家能源安全，优化能源结构，提高能源效率，不断改善能源与资源、能源与环境、能源供给与消费等重要经济关系。而由于国情不同，各国能源改革的侧重点则不尽相同。 2．政府强有力的组织与推 动作用是市场化改革不可或缺的。 3．明确的能源战略和政策指向以及循序渐进的改革方案是非常重要的。 4． 不断完善的法律体系与监管制度是改革取得成功的前提条件。 中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 75．能源管理的权威性、综合性和统一性是保证能源改革与发展的组织保证。 6．完善和有效的现代监管制度是各国能源部门健康发展的制度保证。 7．国际跨国能源集团之间的并购重组浪潮日益高涨，全球能源市场逐步被国际跨国能源集团所控制， 全球能源市场的垄断竞争性特征与区域寡头垄断特征相互交融。 四、我国能源领域市场化改革的经验教训、难点和特殊性 总的来看，改革开放以来，我国能源领域的市场化改革还是取得了一定的成绩。能源领域里先后进行了一系列改革，包括管理体制改革、价格改革、行业承包、现代企业制度改革、政企分开、引入外资和民营资本、打破垄断以构建全新的产业组织结构、组建市场、构建监管机构等等。 （一）基本经验 1．自上而下式的改革模式 我国能源产业市场化改革之所以能够取得不同程度的进展， 没有发生东欧那样的震荡，一个非常重要的原因，即改革是“自上而下”地进行的。 2．改革的时机选择是至关重要的 过去的二十余年当中， 我国能源市场化改革基本上沿着这样一个思路进行，即先易后难，先调整后放开，先增加供给后调整结构。由于能源部门的重要性和影响力，因此，决策者在推进能源市场化改革时，基本上本着这样一个原则， 即在能源供需矛盾缓解的时候，或者供求关系不紧张的时候，才谨慎地推进改革。 3．政府发挥“稳定器”和“缓冲器”的作用。 4．充分调动地方和企业的积极性，增加能源供给，为改革创造宽松的市场条件。 （二）教训 1．能源改革的滞后终将转 化为经济增长中的“能源瓶颈” 与我国大多数加工制造业和原材料工业相比， 我国能源工业发展速度显得比较迟缓， 其中一个非常重要的原因是市场取向的改革不彻底、不完善，已经成为阻碍能源部门健康发展的制度障碍。这种改革中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 8滞后性包括 市场准入的滞后性 （如石油的开采、 进口、 批发与零售） 、企业改革的滞后性（如多数电 力企业和煤炭仍然是国有独资企业） 、价格改革的滞后性 （如能源企业并不完全掌握能源产品价格的最终决定权） 、 竞争性结构改革的滞后性 （如市场垄断的问题仍然没有解决） 、政府管理体制改革的滞后性、 市场监管体系建设的滞后性以及对外资和民营资本开放的滞后性。 2．国家能源战略和改革总体设计缺失 能源市场化改革是一个各部门、各环节紧密相关的大“生态系统” ，如果没有一个综合性、前瞻性和战略性的国家能源战略，整个能源领域的市场化改革就可能因为缺乏总体设计而搁浅或裹足不前。 3．安全生产、资源与环境保护问题 能源生产是一个关系人们生命安全的生产活动， 是否能够确保能源生产与消费的安全性， 也是衡量能源市场化改革成功与否的一个重要标准。换句话说，如果能源安全事故频发，而又始终没有找到治本之策，那么，这样的改革不能说是成功的。 4．新能源、可再生能源和新能源技术开发的滞后 与发达国家相比， 我们在常规能源的改革与发展上取得了不小的进步，但是我国新能源和可再生能源（如核能、生物能、太阳能、风能和潮汐能等）和常规能源的新技术（如清洁煤技术）开发却明显处于劣势。 一个重要原因就是我们在市场化改革中缺少对新能源和新能源技术的开发激励。 （三）改革的难点 能源部门的共性难题包括 缺乏统一的、明确的国家综合能源战略和能源改革规划，作为能源领域深化改革与加快发展的行动指南和努力方向。 能源改革与发展中涉及的法律法规体系尚不健全，行政性干预的随意性问题还无法通过现成的、完 善的法律制度来约束与规范。 没有找到有效的管理体制和监管模式， 行政管理职能过于分散，管理效能不高。 政府还是习惯于利用行政手段来干预能源行业的改革和发展。 科学的现代监管体系还没有建立起来，监管的独立性、法制化与专业化还远未实现。 随着市场化改革向纵深发展，改革的深层矛盾将暴露无遗，特别是既得利益集团的阻碍作用不容忽视， 甚至在某些阶段的某些环节中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 9上可能使市场化改革陷于停顿状态（如电煤价格改革） 。 ·垄断力量依然强大，一方面表现为 自然垄断，主要是在电力系统的基础设施领域和石油部门的输油管道网络领域， 另一方面表现为大型石油集团的区域性垄断 （以长城为界的中石油和中石化分别占据着北方和南方市场） 。 ·能源部门之间的改革进程缺乏协调 性，突出地表现为煤炭与电力部门的改革不同步，在电煤价格问题上，短期内还找不到一个完善的解决办法。 ·全国统一的能源市场难以在短期内建立和完善起来，现行价格形成机制还无法反映真实的供求关系和成本， 政府对能源价格还保持着一定的影响力，如电煤价格、电价、油品中准价。 ·企业制度建设滞后。能源 企业还没有真正成为合格的市场竞争主体，国有股“一股独大” 、 “内部人控制” 、 “三不分” 、治理结构不规范等问题依然不同程度地存在。 ·受现行国有资产管理体制的制约，跨行政区域、跨部门和跨所有制的上下游和内外贸一体化的能源集 团难以在资本市场上顺利完成整合过程。 ·煤炭、石油等资源型城市的产业转型和发展接续产业还存在很大困难。 ·社会保障体系尚不健全，短期内还难以建立起改革“失败者”的缓冲和消化机制。 ·开放度还比较有限，外资 和民营资本进入的领域和程度还十分有限，没有形成充分利用“两种资源” 、 “两个市场”协调发展的局面。 （四）改革的特殊性 之所以我国能源领域的市场化改革存在这样那样的难点和问题，一个非常重要的原因就是， 我国能源改革具有其它领域改革所不具备的特殊性。 ·长期受计划体制的影响，历史包袱沉重，政企不分，企业办社会职能普遍。 ·长期受市场垄断地位的影响，缺乏竞争意识和竞争机制，倾向于利用现有垄断地位来排挤竞争对手。 ·长期受政府“父爱主义”的影响，政策依赖性强，习惯于“吃偏饭” ，缺乏独立生存和发展能力。 ·长期受国有经济“一统天下”的影响，X 非低效明显，国有股中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 10一股独大，产权不清晰。 ·长期受国有资产管理体制“条块分割”的影响，上下游产业链分离，能源部门缺乏跨地区、跨部门、跨所有制的产业整合，如煤炭行业的煤、路、港、航的一体化缺陷。 ·政府职能的界定不清晰，存在越位、缺位和失位问题，职能管理分散，管理效能不统一。 ·改革模式、路径和时机选择是政府推动能源领域改革必须解决的技术性难题。 · 政府能源改革需要在能源总体战略与能源产业政策调整与完善的大背景下进行。 ·政府监管体系的设计与实施问题，监管机构、监管规则、监管内容、监管手段的综合运用，价格监管、市场进入监管、市场行为监管，行业管理与市场监管之间的关系，监管者的监督机制。 ·政府内部的条块之间、地区之间、各部门之间、上下级之间、局部与全局之间的利益关系。 正是以上这些复杂因素的交互作用， 才使得我国能源领域的市场化改革充斥着风险和不确定性。 五、我国能源领域市场化改革的目标、原则与改革要点 （一）市场化改革的目标 1．总体目标 我国能源领域的市场化改革应达到如下总体目标，即通过设计和实施一种科学合理的改革模式， 在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下， 让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，提高我国能源部门的国际竞争力，不断满足全社会日益增长的能源需求，应对未来各种能源领域里的挑战，为相关产业和用户提供低价、高质、稳定、充足、清洁的能源产品。 2．近期目标（2－3 年） 在最近的 2－3 年内，我国能源领域的市场化改革应该突出以下这些重点内容 ·提供低价、优质和充足的能源供应，改善能源供需关系，满足国民经济快速增长对能源的需求。 ·通过实施有效的市场监管，防止能 源市场上垄断势力的强化，中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 11同时确保能源价格和能源市场不会发生 大的波动从而引起一连串的经济与社会影响。 · 能源领域里的国有企业改革所释放 出的过剩劳动力能够顺利转出。这也是能源领域市场化改革成败的一个重要的社会性判断标准。 ·各级政府的财政压力控制在可接受 的范围之内。这意味着在短期内的改革措施，虽然离不开政府的财政援助，但是绝不能超出政府财政能力之外。 ·不显著增加日后改革的难度和改革 成本。这一方面指我们既要抓住改革机遇，大胆改革，如能源价格改革一定要选择好适当时机，否则一旦机遇错过，就会增大日后的改革成本，要量力而行，适度改革。 3．中长期目标（5－20 年） 从未来 5－20 年的时期来看， 我国能源领域市场化改革的任务仍然十分艰巨，这些任务包括 ·确保国家能源安全，满足经济增长 和社会发展的能源需求。 ·能源部门具有一定的投资吸引力，现有厂商保持再投资或更新改造能力。 ·独立的、有效的市场 监管体系保证竞争的充分性和有序性，防止市场垄断行为。 ·能源部门的发展与资源、环境保持协调性。 ·政府管理体制和能源政策的科学性、有效性。 ·能源部门的国际竞争力得到根本性的提升。 4．行业目标 ·电力行业。放开电网设施的市场准入，鼓励社会资本投资电网设施建设；通过立法实现区域电网的互通互联；健全监管体制；在健全区域电力市场的基础上，逐步建立全国统一的电力市场；发电环节率先引入竞争， 实现厂网分开， 竞价上网， 建立公平的市场竞争机制；售电环节（零售市场）逐渐引入竞争机制，使终端用户能够自由地选择供电商； 输电环节和配电环节作为电力行业具有网络特征的保留环节仍被视为自然垄断领域，但输电和配电要逐步实现分离，同时必须加强政府的管制，电网应为保证发电和售电的竞争提供必要的基础。 ·石油天然气行业。加快石油天然气价格形成机制的改革，减少政府对油品和天然气价格的直接干预；打破地域垄断，鼓励三大石油天然气集团进入对方区域开展业务，鼓励新的竞争者进入，形成全方中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 12位、 多元化的竞争格局； 健全石油天然气行业的监管制度和监管机构；加快对外开放步伐，降低贸易与投资壁垒，逐步放宽对外资和民营资本进入石油勘探、开采、管网输送、石油化工、油品流通领域（包括批发和零售环节）的限制；鼓励社会资本进入天然气管网的建设，同时加强对具有自然垄断特征的管网设施的价格监管； 建立石油安全预警机制和战略石油储备制度。 ·煤炭行业。在开放、 竞争、统一与有效监管的体制环境下，以提高我国煤炭行业的国际竞争力、 形成充分竞争的煤炭市场为出发点和落脚点，通过对市场主体的再造、市场体系的建立、统一与完善、市场价格机制的改革、市场秩序的规范与监管、市场行为的规制与引导， 使市场机制在引导煤炭产业和煤炭企业发展的主导性作用得以充分发挥。推动煤炭与其它能源部门的供应与消费结构的优化，促进煤炭清洁化技术的广泛应用， 使我国煤炭工业在国家总体能源战略中的基础性地位得以体现。 （二）改革的基本原则 1．法制先行原则。 2．正确处理好改革、发展与稳定关系的原则。 3．统筹规划和循序渐进原则。 4．政府大力扶持与加强监管相结合的原则。 5．市场竞争原则。政府的干预必须以不破坏市场竞争机制的基本功能为前提。放松市场准入，产权多元化，减少财政补贴，降低关税和非关税贸易壁垒， 防止市场垄断等措施都是为了最大限度地发挥市场竞争机制在降低成本、提高效率、增加有效供给和竞争者择优汰劣方面具有的不可替代作用。 6．能源部门改革与政府职能管理改革相结合的原则。 7．改革的配套性原则。包括能源部门改革与其它领域改革相配套；能源部门之间的改革协同性；在特定的能源部门内部，要将企业改革、 财税体制改革、 投融资体制改革、 行政体制改革等共同推进，相互配合。 （三）改革要点 1. 改革能源领域政府管理机构 设置，按照政监分离的原则，组建综合性能源管理部门和专业性能源监管机构。 我国的能源政府管理机构设置而言， 存在着两个突出的问题 中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 13一是缺少协调能力强、管理职能相对集中的综合性能源管理机构。 二是管制制度仍存在较大缺陷。仍处 在由强计划、直接干预企业向建立现代管制制度转变的过渡期， 新、 旧体制之间仍有激烈的摩擦。如新近成立的电力管制机构， 并未按照现代管制制度的国际通常做法配置管制职能，处在“有机构、缺职能”的尴尬境地，旧体制依然发挥主导作用，这对探索中的构建能源管理新体制带来了很大的挑战，也使得电力体制市场化改革承受了较大的风险。 为了解决日益突出的能源管理体制缺 陷，建议按照“政监分离”的原则，采取两级架构，组建综合性的能源管理机构和专业性的能源管制机构。 改组和完善能源监管机构， 主要工作集中在如下两个方面一是尽快解决电力管制机构职能不到位的问题， 应赋予电力监管委员会价格管制权和准入管制权。二是对天然气行业实行管制，特别是对具有自然垄断特征的天然气管线实行有效管制， 管制的主要内容是主管线的公平接入以及价格两个方面。 综合性的能源管理机构与专业性的能源管制机构之间的关系应是，前者主要制订国家能源战略、中长期能源发展规划、年度发展计划以及能源政策，统筹协调跨部门的关系和不同能源种类的发展；后者执行国家能源规划和政策，主要针对电力、天然气两个特定行业实行专业性的独立管制。 2．切实转变政府职能，建立与能源行业市场化改革相适应的政府管理制度 能源产业经过数轮改革， 政企不分的问题基本得到了形式上的解决， 但政府对企业的直接干预依然普遍存在， 政府职能 “缺位” 与 “越位”问题仍很严重，特别是“越位”问题严重干扰了市场机制发挥配置资源的基础性作用，企业依然处在被“强捆绑”的状态下，市场供求信号因政府管理方式的弊端而被阻断。 政府管理方式改革的内涵，并不是仅仅提高行政效率的问题，而是彻底转变政府职能，不该管的就应 坚决放，该管的必须管到位。具体而言，改革建立在项目审批基础上的准入管制制度，进行较大力度的投资管理体制改革，改革的目标是“放松经济性管制，加强社会性管制” ，以此推动管制革命和功能转型。 “ 上述建议的政府管理职能的转变， 应同构建现代能源管制制度工作相结合，也就是说将新的管制职能赋予专业性的能源管制机构，同中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 14时取消原机构的管制职能。 3．加快进行能源各产业所有制结构的 调整，优化产业组织结构，实行多种经济成分共同发展，建立统一、开放、竞争、有序的能源市场 要真正建立起有效的市场竞争机制，必须打破“封闭竞争”的格局，以“开放竞争”取代“封闭竞争” ，改变能源产业所有制结构单一的局面，达到塑造合格的市场主体的目的。建立开放竞争的能源市场，有四个要点一是着眼于鼓励新企业（尤其是民营、外资）进入和新技术使用的宽松的准入政策（适用于除电力输电网络、石油天然气上游产业之外的所有能源产业） 。二是对国有能源企业实行以产权制度为核心内容的改革。三是优化产业组织结构。在电力、石油等产业还存在着相当程度的市场垄断问题， 不能将破除垄断局限在对原有企业的 “分拆” 层面上， 否则只是在原垄断企业内部瓜分利益， 将 “大垄断”演变成“小垄断” ，而是将着眼点放在新企业的进入。四是建立统一的国内能源市场，并逐步与国际市场对接。 4. 改革价格形成机制，建立有 助于实现能源结构调整和可持续发展的价格体系 在市场经济的条件下， 实现能源结构调整和可持续发展战略的关键环节是，改革价格形成机制和价格结构，并重点解决如下几方面的问题 一是对于形成有效竞争的能源产品采取市场定价的价格形成机制，真实、灵敏反映能源市场的供求关系。二是对具有自然垄断特性的环节实行有效的价格监管。 三是形成有利于能源结构调整和实现可持续发展目标的能源价格结构和比价关系。 四是区分能源价格的两重性，建立科学的保护低收入群体和保证 人民基本生活需求的价格机制。 5. 进行资源市场化的试点，逐 步建立公开、竞争的资源分配新机制。这包括如下内容一、建立资源招标拍卖的市场化分配制度。二、明确实施资源市场化的实施主体，尽可能地上收拍卖权，建立国家、省（直辖市、自治区）两级实施主体制，杜绝地方政府的不当行为。三、拍卖所得资金实行专门账户管理，所得资金主要用于整理因采矿造成的塌陷、复垦，以及资源枯 竭地区产业转型的援助基金，做到专款专用。 上述资源市场化分配的设想，建议在煤炭产业首先试点。 中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 15一、市场化改革的基本内涵与驱动力 （一）市场化改革的基本内涵与“两个层面改革” 我们首先需要明确“市场化改革”的基本内涵。通常而言，所谓能源领域的“市场化改革” （the re towards market system，or the market-oriented re）是指这样一个过程，即在规范、透明和可预见的制度环境下，在能源产业（如电力、煤炭、石油等）经营活动全过程中的投资、定价、运输、销售、服务等各个环节，以及产业经营环境中的上下游产业关联、供需平衡与客户关系、所有制结构和企业制度、政府管理体制和市场监管等各个领域， （1） 资源配置的基础方式 由非市场机制转向市场机制， 由垄断性市场结构转向竞争性市场结构，由不平等竞争转向平等竞争，让竞争机制和自由契约而不是强制性的行政机制来解决企业之间、 产业之间和买卖双方之间的市场交易关系； （2） 资源配置的主体 由政府转向现代公司制企业，由单一制、 上下游分割和具有社会职能的传统国有制企业转向产权多元化、上下游一体化、治理结构科学化和规范化的现代公司制法人企业； （3） 政府管理体制和方式 由严格管制转向放松管制和有效监管，由分散管理转向集中管理，由封闭体制走向开放体制（对内和对外开放）的有机过程。 从世界范围来看，能源领域的市场化改革已经成为全球性趋势。无论是市场经济国家还是向市场经济体制转轨国家，放松政府管制，打破垄断，让竞争性的市场机制充分发挥作用，让竞争性企业真正独立地走向市场，这是世界能源行业选择的共同发展道路。 从一般意义上讲，市场化改革主 要包括两个层面的不同性质改革第一个层面是指非市场机制 向市场机制的转变过程（transing towards market system） ，这主要指中央计划经济国家在体制转型过程中所进行的能源改革，包括所有制结构、产业组织结构、价格体制、投融资体制、财税体制、运销体制、外贸体制、政府管理体制、法律体系等一系列改革。第二个层面是指市场机制的宽化和深化过程（widening and deepening） ，这主要指市场经济国家所进行的能源领域改革，改革内容包括直接和间接的财政补贴、政中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 16策性融资、环境标准、区域市场一体化、贸易保护措施（如进口配额管理）等方面，且都是在市场经济体制框架下进行的，目的是完善与优化已经建立的市场体制框架。 （二）改革驱动力为什么要改革 自上世纪八十年代中期以来， 世界经济形势发生了一系列微妙的变化，对全球能源产业产生了重要而深远的影响，推动了能源领域市场化改革的进程。 1．国家能源安全战略调整的需要。近二十年来，中东这个全球最大的石油输出地一直战事不断， 从上世纪七十年代的石油危机到八十年代的两伊战争， 从九十年代的海湾战争到二十一世纪初期的阿富汗战争和伊拉克战争， 如何最大限度地减少石油天然气等能源产品的供应量和价格波动给国民经济带来的不利影响， 确保能源供应满足本国经济增长的需要，同时，通过实施能源储备战略来提高能源安全和国家安全，始终是世界各国能源战略 的头等大事。在这种情况下，各国纷纷调整了国家能源战略，如适时建立和完善能源储备战略，通过制定一系列长期的鼓励性政策来增加 本国能源供应总量和效率， 大力发展本国的替代性能源，推动能源进口的多元化，鼓励节能型产品和技术的广泛应用等等。 2．打破行业垄断，开放市场，引入竞争机制，增加能源供给，提高能源效率，改善能源部门的服务质量，减少能源需求与能源供应之间的结构性矛盾，已经由局部探索迅速演变为全球性改革浪潮。上世纪八十年代中期以来， 欧美等成熟市场国家关于加快垄断性行业改革的社会呼声日益高涨。 一些国家相继在垄断性行业进行了市场化改革的探索，以期改变由于市场垄断和竞争性弱带来的行业发展缓慢、开放程度低、竞争力弱、效率低和服务质量差等体制性弊端。在改革实践中，国有部门私有化、贸易投资壁垒降低、产业重组打破市场垄断、放松政府管制、引入竞争机制、改革监管体制等等措施，相继收到了良好的效果，对于推动电力、煤炭、石油天然气等同样存在市场垄断、竞争性弱、效率低和服务差的传统能源部门改革起到了良好的示范作用。 3．经济全球化趋势日益明显，贸易与投资自由化和区域经济一体化显著增强， “制度性”贸易壁垒逐渐消除。1990 年代以来，经济全球化加速发展， 世界范围内的贸易与投资自由化和便利化呼声日益中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 17高涨，消除贸易壁垒成为各国政府协调贸易政策的首要问题。在这种情况下， 许多高生产成本的能源供应国不得不对本国原有的能源部门保护政策进行调整，减少或消除关税与非关税保护措施，让本国能源部门直接面临外部竞争。以煤炭为例，在低成本产煤国的强大竞争压力下，欧洲、日本等高成本产煤国的煤炭生产急剧萎缩，德国硬煤产量已经由 1990 年的 6976 万吨削减到 2000 年的 4040 万吨， 英国则由9280 万吨减少到 3530 万吨。 欧盟在区域经济与政治一体化大框架下，决定逐步取消成员国政府对煤炭工业的财政补 贴，着手建立统一、开放和竞争性的煤炭市场。但从实际情况看，削减财政补贴对于煤炭生产成本高昂的欧洲、俄罗斯和东欧等产煤国而言，还是一个相当困难的改革过程。 4．高新技术突飞猛进，为能源部门的产业升级和改造提供了强大的动力。1990 年代是“知识经济”在全世界发展最快、范围最广、程度最深的时代。以信息技术为代表的高新技术，为传统产业的升级和改造提供了前所未有的机遇，使得纺织、消费类电子、汽车、钢铁、机械等等这些在发达国家已经相当成熟 甚至开始走下坡路的传统产业获得了新生。煤炭、电力、石油天然气等这些传统能源部门在信息技术的推动和改造下，迎来了全新的 发展机遇。特别是煤炭部门，在技术进步的“挽救”下，煤矿生产效率成倍提高，安全状况大为改善，生产成本大幅度下降。以美国为例，在 1980－1990 的十年间，美国的煤炭产量增长了 24.9，而职工人数则减少了 31.1，矿井平均全员劳动生产率飙升了 106.2，而事故死亡率大幅度地降低了 57.6。美国煤炭工业已成为劳动生产 率提高最快的少数工业部门之一1。目前，美国煤矿生产已经广泛采用井下 环境多功能计算机监测系统，实时监控矿井生产的安全性。 美国煤炭行业千人事故死亡率已经低于金属、制造、建筑、农业等 20 个行业，成为相当安全的一个部门2。 5．全球性的环境保护浪潮日甚一日，促动了能源部门的市场化改革。 世界范围的环境保护浪潮对于全球能源部门的影响是巨大和深远的。1992 年 12 月通过的京都议定书表达了世界各国对气候变化和环境污染的共同呼声。36 个工业化国家承诺到 2008－2012 年温室气体排放量比 1990 年平均削减 4。据美国能源部测算，美国若实现减排 7的目标，2010 年煤炭消费至少要减少 25。在日益强大的环境保护压力下，各国政府不得不进行能源战略的重大调整，通过制1中国能源研究会， 中国煤炭工业建立市场经济体制的战略选择研究报告 ， 1995 年 12 月。 2王定一， 煤矿安全问题的症结与对策研究大纲 （讨论稿） ， 2002 年 9 月。 中国能源综合发展战略与政策研究报告之十中国能源产业市场化改革研究 18定严格的环境保护法规和排放标准、 鼓励清洁能源和新能源的开发与应用。 6．摆脱各级政府的财政补贴压力。这突出地表现在煤炭领域。世界主要产煤国受资源禀赋和开采成本的限制 ，除了北美、澳洲、南非等少数国家外，多数产煤国特别欧洲、日本等国煤炭行业长期处于亏损境地，各国政府不得不运用财政力量施以援助。目前在欧洲四个主要产煤国（英国、德国、西班牙和法国）中，德国、西班牙和法国都是依靠政府财政补贴才得以生存的。 欧盟已经同意各成员国政府可以对本国煤炭业补贴至